近年來，我國環(huán)保工程技術(shù)加強，資金投入增長，政策約束更為嚴格，但水資源治理低效，流域水污染嚴重，尤其是體制機制不健全，成為加劇我國水資源緊張的主要原因之一。因此，探索我國流域水污染治理困境的制度性出路，可能在于超越地方行政分割體制，探索并完善參與共治的治理新模式。
一、現(xiàn)行流域水污染治理制度存在塊塊分割和分散管理等弊端，不利于不同利益主體集體行動
流域水污染治理是典型的準公共物品，地方行政分割體制強化了地方利益，與準公共物品的屬性相悖，這是我國流域水污染治理低效的體制性原因。主要表現(xiàn)在以下三個方面：
一、地方政府客觀存在自利化傾向，流域水污染屬地化治理原則使它們更多地考慮地方利益的得失；二、地方政府對水資源的分散化管理造成部門職能的沖突。例如，區(qū)域和行業(yè)在水資源開發(fā)、利用等方面的決策分散，地下水、地表水和云水資源的管理部門分散，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活用水管理分散，水管理決策執(zhí)行權(quán)分散在政府領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員和專職管理人員之間，部門分割還在相當程度上造成“環(huán)保不下河、水利不上岸”的管理窘境；三、流域水資源管理權(quán)分散在不同的行政部門，流域管理機構(gòu)則被限定在分散性的特定區(qū)域（如重要河段、邊界河段和交叉河段）和特定標準（如取水許可限額）之內(nèi)承擔(dān)水管理職能，難以通過宏觀徑流調(diào)節(jié)來應(yīng)對流域水質(zhì)的波動。
在地方行政分割體制條件下，流域內(nèi)不同利益主體難以通過集體行動以實現(xiàn)共同利益，這是因為流域承載的規(guī)模經(jīng)濟總量足夠大時，以流域為載體的各個主體如政府、市場、公民以及團體等就會因為各自利益的理性考慮而陷入集體行動的困境。進一步說，行政分割體制條件下流域水污染治理還存在著邊際成本上升的趨勢，越往下游治理成本越呈現(xiàn)邊際遞增。地方行政分割程度越高，流域水污染治理失效的后果越嚴重，其治理成本越大。
流域水污染治理的準公共物品屬性，在本質(zhì)上要求政府、市場和公民個體都能夠發(fā)揮治理的主體作用，而不能依靠任何單一的運作方式。不改變各自為政的地方分治思路，僅通過強化的屬地管理、嚴格的排污收費、污染配額的削減，以及改進治理技術(shù)、增加資金投入等措施，難以擺脫流域水污染治理低效的結(jié)局。
二、參與共治是超越地方行政分割的流域水污染治理體制創(chuàng)新，可促進不同利益主體集體行動
筆者通過田野調(diào)查，獲得三則相對成功案例，它們各自孕育著我國流域水污染治道變革和制度創(chuàng)新的因素。
江蘇贛榆縣和山東莒南縣在聯(lián)合治理龍王河流域水污染過程中，兩縣政府間形成經(jīng)常性的聯(lián)席會議制度，兩地環(huán)境監(jiān)察人員建立了聯(lián)合督察機制。江蘇和浙江兩省在協(xié)商治理瀾溪塘流域水污染過程中，雙方地方政府建立了市縣鎮(zhèn)三級互動，發(fā)揮了政府間合作的優(yōu)勢和主導(dǎo)作用，社會公眾和團體對經(jīng)濟項目的環(huán)境評價實現(xiàn)了至關(guān)重要的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。江蘇、浙江和上海在共同治理太湖流域水污染過程中，建立了多級政府之間的信息披露制度、行政監(jiān)察制度和聯(lián)席會議制度，政府、市場和社會公眾都能參與共治，水利、環(huán)保、財政、農(nóng)業(yè)等部門都能聯(lián)動合作。
龍王河、瀾溪塘、太湖3個流域水污染治理案例，初步顯示了制度探索和創(chuàng)新帶來的活力，是一種參與共治機制。一是克服了各個地方政府自利化的傾向，強調(diào)流域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性互動；二是摒棄了一個地方政府的單邊行政模式，強調(diào)多個地方政府之間的協(xié)同和合作；三是脫離了經(jīng)濟權(quán)重決定話語權(quán)大小的傳統(tǒng)游戲，強調(diào)地方政府依靠行政力權(quán)威構(gòu)建平等的對話平臺，在信息對稱基礎(chǔ)上通過談判、協(xié)商達成共識和合作；四是突破了在單一政府模式框架內(nèi)謀劃頂層設(shè)計的思路，強調(diào)政府、市場和自治組織等都是共同參與流域水污染治理的主體力量。
三、探索流域水污染的參與共治制度，可以堅持循序漸進、因地制宜、均衡激勵的原則
實行參與共治，應(yīng)該更多地表現(xiàn)為強制性、人為設(shè)計、漸進式的制度變遷模式。嚴重的流域水污染治理形勢緊迫，制度變遷需要更多地由政府權(quán)威和強制力來推動，而不是一般誘致性引導(dǎo)所能達到目的；制度創(chuàng)新的激勵不夠充分，制度變遷需要更多的人為設(shè)計來規(guī)范，而不能任由其自發(fā)演進和貽誤時機；現(xiàn)存地方行政分割體制已經(jīng)造成治理制度固化和利益關(guān)系的復(fù)雜化，流域治理中的不同利益主體經(jīng)常出現(xiàn)零和博弈的困局，參與共治在現(xiàn)有模式基礎(chǔ)上不可施以激進化的簡單手段。
參與共治的案例多發(fā)生在我國經(jīng)濟相對發(fā)達的小流域地區(qū)，而大流域治理的參與共治機制形成困難但意義重大。在經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，流域系統(tǒng)相對較小，水資源非常緊缺，治理投入較有保障，公民法治精神濃厚，共同利益容易形成，基層政府往往具有政策創(chuàng)新的動力。相反，大流域內(nèi)的不同利益主體的共同利益不易形成，它們在集體行動中容易陷入困境。只有在對流域內(nèi)地方政府的制度激勵中，考核地方政府政績時切實做到環(huán)境質(zhì)量“一票否決”，堅決扭轉(zhuǎn)違法成本過低的窘迫，并在相鄰地區(qū)實施環(huán)境效益財政轉(zhuǎn)移支付制度，大的流域水污染治理才有可能形成參與共治的集體行動。
參與共治的活力來自于對各個參與主體實施均衡激勵，要進一步構(gòu)建善治的政府、有效率的市場及公民自主參與的機制。首先，國家要加強對地方政府綠色經(jīng)濟指標的考核，從宏觀上更多地考慮促進地區(qū)經(jīng)濟增長和流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，任何企業(yè)都必須對自身的環(huán)境外部性負責(zé)，科技型企業(yè)可利用國家節(jié)能減排政策機遇，生產(chǎn)適合本流域水污染治理的環(huán)境裝備。第三，充分利用聽政于群眾、問計于專家等協(xié)商民主形式，爭取公眾對參與共治方案的支持。
參與共治在強調(diào)地方政府責(zé)任的同時引入了市場、社會公眾和社會組織等多主體力量，是我國流域治理制度性重構(gòu)。參與共治落實到普遍操作層面上，可考慮在跨行政區(qū)的流域水污染嚴重地區(qū)真正建立常設(shè)性協(xié)商治理委員會。
四、從制度變遷的意義上看，參與共治對改善我國水量分配和水能開發(fā)困局同樣具有借鑒作用
參與共治對改善我國水量分配和水能開發(fā)困局同樣具有制度借鑒作用。在我國流經(jīng)多個省市的大型流域，長期存在著地區(qū)和行業(yè)之間的水量分配不合理，按比例分配水量的傳統(tǒng)思路表面上符合優(yōu)先占用定制，實際上造成了水資源的低效率利用，還容易加劇下游地區(qū)用水緊張和流域水污染程度。在小水電開發(fā)熱中，突擊上馬、密集布局、徑流引水等亂象迭出，全然不顧河流上下游、左右岸和干支流等相關(guān)地區(qū)的利益訴求，給社會治理和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了巨大沖擊。參與共治機制強調(diào)在地方政府權(quán)威強制力基礎(chǔ)上多主體協(xié)商治理，其適用對象不僅局限于流域水污染治理，可以考慮根據(jù)不同情況加以調(diào)整修正，使之成為我國水資源治理的普遍機制。
質(zhì)量、數(shù)量和能量構(gòu)成流域水資源三位一體，流域水污染防治、水量分配和水能資源開發(fā)構(gòu)成了我國水資源治理的主要內(nèi)容。中國水資源治理關(guān)乎生態(tài)安全、經(jīng)濟增長、糧食安全、公共衛(wèi)生、社會穩(wěn)定和外交戰(zhàn)略等諸多方面，在國家發(fā)展總體布局中應(yīng)該上升為國家戰(zhàn)略。考慮到水資源本身的特征和規(guī)律，很有必要加強其治理的安全應(yīng)急體系和能力的建設(shè)。與此同時，若能在政府機構(gòu)改革中設(shè)置國家水資源治理委員會，作為水資源保護、開發(fā)、利用和水污染治理的權(quán)威協(xié)調(diào)機構(gòu)，將強化政府部門之間的集體行動。
總的來說，中國流域水污染治理的理性選擇是從地方分治走向參與共治。參與共治著眼于流域社會利益主體之間、人與人之間的關(guān)系互動，其理論和實踐探索或可促進人與自然的和諧，促進現(xiàn)代社會治理理念的深化和進步。
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