建設生態文明,是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢,必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念,把生態文明建設放在突出地位,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,努力建設美麗中國,實現中華民族永續發展
加強環境監管,健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度
對話動機
“把生態文明建設放在突出地位,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,努力建設美麗中國,實現中華民族永續發展。”黨的十八大報告首次單篇論述生態文明,首次把“美麗中國”作為未來生態文明建設的宏偉目標,把生態文明建設擺在總體布局的高度來論述,表明我們黨對中國特色社會主義總體布局認識的深化,彰顯出中華民族對子孫、對世界負責的精神。
尤其值得一提的是,黨的十八大報告還具體提出了“加強環境監管,健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度”。為何要健全環境損害賠償制度?我國當前面臨的主要生態環境問題是什么?環境損害賠償制度還存在哪些缺失?如何實現“美麗中國”?環境資源法專家呂忠梅對《法制日報》記者一一進行了解讀。
對話人
湖北經濟學院院長、中南財經政法大學博士生導師 呂忠梅
《法制日報》記者 廉穎婷
人禍引發生態破壞環境污染增多
記者:黨的十八大報告把我國當前面臨的主要生態環境問題歸納為三個方面——資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化,并以此為基礎提出了樹立生態文明理念、加強生態文明建設要求。您能否從專業角度出發,說說當前我國的生態環境面臨的主要問題有哪些?
呂忠梅:我們一般從理論上把生態環境問題分為兩個大的類型:一是生態破壞；二是環境污染。這兩類問題都有可能因為自然原因和人類活動而引起。
一般我們把自然原因所引起的生態破壞和環境污染稱為“天災”,如地震、海嘯、颶風、洪水所造成的生態破壞與環境污染,對于這類生態環境問題很難阻止其發生,可能采取的措施主要是事前預報、疏散以及事后救助等措施,以減少其對人類生命或財產造成損害,這一類的法律我們通常稱為“防災減災法”。
另一種是由人為原因造成的生態破壞和環境污染,也可以說是“人禍”,比如大規模的森林砍伐導致植被急劇減少和野生動植物的滅絕,礦產資源過度開采造成資源枯竭,工業和生活向環境排放污染物形成大氣污染、水污染、土壤污染等等。對于這類生態環境問題是可以通過控制人的活動,防止其發生的。因此,如何通過控制人的行為而減少生態破壞與環境污染的發生就成為了環境資源保護法的主要目標和任務。
記者:對于十八大報告提出的“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”,我們又該如何認識?
呂忠梅:實際生活中,對幾個問題需要有清醒認識:
一是我們目前面臨的資源約束趨緊實際上是生態破壞和環境污染所必然造成的結果,因為,生態破壞的實質在于破壞了生態系統的平衡,使得水、森林、動物等可再生資源的再生能力和繁殖能力喪失,也使得不可再生資源的儲量減低,形成資源約束；而環境污染本身就可能帶來生態破壞的后果,同樣會對生態平衡造成危害。
二是生態破壞與環境污染是可以相互轉化的。環境污染是污染物超出環境自我修復能力的結果,會造成生態失衡；而生態破壞使得環境的自我修復能力進一步降低,會使環境更容易受到污染。
三是由于人類活動對自然環境的影響越來越大,當前的一些生態環境問題已經無法明確區分是“天災”還是“人禍”。比如近年來頻繁發生的洪水災害,各地都出現的“看海”現象,其實是因為“人水爭地”,大規模的圍湖造地所造成的,與其說是“天災”,不如說是“人禍”。
環境公益損害賠償制度尚需完善
記者:要解決上述問題,就需要探索如何通過建立制度、規范人類行為,保障生態文明建設的順利推進。其中,環境損害賠償制度是一項十分重要的內容。您能否講講,環境損害賠償制度的現狀是什么?還有哪些缺失?
呂忠梅:環境損害賠償制度是一項環境民事責任制度,它建立的是通過對環境不友好甚至是污染破壞行為的否定性評價來引導人們不從事這些行為的機制。任何人或者企業,如果不依法履行環境保護義務,可能招致巨額的賠償。它是通過明確的告訴你違法的后果,讓你自己去判斷如何行為。選擇依法行為,可能得到你想要的東西,如果選擇違法,則可能不僅得不到你想要的,而且可能付出更大代價。這一制度的積極意義在于,告誡人們自覺選擇合法行為而不去違法,從而減少對環境的污染和破壞。
目前,我國已經建立的環境損害賠償制度包括兩個方面的內容:一是傳統意義上的環境侵權制度,即某種行為已經造成或者可能造成環境污染或破壞的后果,特定受害人所要求的損害賠償。對此,物權法、侵權責任法、環境保護法以及相關法律法規、民事訴訟法對這一制度都作出了相應規定；
二是現代意義上的環境損害賠償制度,即某種行為尚未造成但有環境污染或破壞的高度危險,且沒有特定受害人的生態環境本身所遭受的損害的排除問題,這就是我們所稱的“環境公益訴訟”制度。今年剛剛修訂的民事訴訟法將環境污染納入了公益訴訟制度,為建立環境公益訴訟制度打下了一個基礎。
綜觀我國目前已經建立的環境損害賠償制度,主要對因環境污染所造成的人身損害和直接財產損害、精神損害的賠償,基本上屬于傳統的民事損害賠償制度的范圍,注重對“個人”的賠償。缺乏對環境公益損害、間接財產損害和環境健康損害等“人類”、“后代人”的賠償。
記者:健全環境損害賠償制度最核心的內容是什么?
呂忠梅:健全環境損害賠償制度最核心的內容是通過專門環境立法解決物權法、侵權責任法所不能解決的對環境公共利益損害、間接財產損害和環境健康損害所需要的實體法和程序法規則問題。
首先,通過修訂環境保護法,建立環境損害賠償的基本制度,明確環境公益訴訟的主體及范圍。
其次,制定專門的環境侵害責任法,具體規定環境損害賠償的實體法規則與程序法規則。
同時還應制定司法解釋,將民事訴訟法已經規定的環境公益訴訟制度程序進一步具體化,形成可操作的司法規則。
賠償數額標準難題有待破解
記者:具體到操作層面,環境損害賠償的數額和標準應該如何確定?
呂忠梅:環境損害賠償的數額和標準可以通過科學方法加以確定。目前,在環境科學和環境醫學上,已經確立了一些生態損失評估、人體健康風險評估、因果關系判斷的方法,可以為法律提供基礎。
通過環境標準的法定化,建立合理的司法鑒定規則、證據規則、因果關系推定規則、舉證責任分配規則及責任劃分規則等,實現科學判斷向司法技術的轉化,可以解決這些難題。
記者:環境損害類訴訟立案難也是一大問題,怎么解決?
呂忠梅:環境損害類訴訟立案難的一個重要原因,是立案后的審理難、判決難。解決這一問題的主要措施有二:一是盡快完善相關制度,為司法提供可操作的法律依據；二是提升司法水平和能力,加強對法官的環境法業務培訓,使法官有能力正確地適用法律。
法律的生命在于實施
記者:從改善民生的角度來講,健全環境損害賠償制度的積極意義是什么?
呂忠梅:環境是每個人都須臾不能離開的生命存在條件,沒有清潔的空氣、水、安靜的環境,就沒有安全的食品、生命的健康,在這個意義上,享有良好的生態環境是人民群眾的基本權利,也是政府應當提供的基本公共服務。我們知道,“民權”是“民生”的基礎,健全的環境損害賠償制度是對人民群眾基本權利的基本保障,它至少從以下方面改善民生:
環境損害賠償制度賦予公眾以請求權,對各種污染和破壞環境的行為予以否定性評價,并且科以嚴格的賠償責任,促使排污者、破壞者慎重選擇自己的行為,減少對環境的破壞和污染,減少對環境的損害,使人民群眾生活在良好的環境中的可能性大大增加。
環境損害賠償制度賦予受害人以求償權,對于已經造成的生態環境和人體健康、財產損害,可以通過糾紛解決途徑予以賠償,使受害人所遭受的損害獲得及時、足額填補,有資金或能力恢復生命健康、財產損失和被破壞的公共利益。
環境損害賠償制度賦予公眾以監督權,可以要求可能對生態環境造成不良影響的企業公開污染和破壞信息,要求企業承擔社會責任。監督地方政府依法行政,嚴厲查處各類環境違法行為。
記者:健全之后如何能有效落實?
呂忠梅:法律的生命在于實施,再健全的法律制度不能得到有效執行都無異于一張白紙。制度的有效落實取決于三個方面,環境損害賠償制度也是一樣:
首先,在生態文明建設中樹立法治理念,形成運用法治思維、法治方法解決生態環境問題的良好意識與氛圍。
其次,提供法律實施的物質基礎,如設立審判庭或者調解機構、設立司法鑒定機構、完善在線監測系統等等。
最后,加強司法能力建設,提升法官和處理環境糾紛人員的環境法素養與環境司法水平,加強環境法理論學習和環境司法能力培訓,創新環境司法技術,保證法律的正確適用。
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