閱讀提示 部分縣市污水處理廠技術(shù)人員嚴(yán)重不足，有的污水處理廠甚至沒有建化驗(yàn)室，難以保證污水處理設(shè)施運(yùn)行的穩(wěn)定性和可靠性。
劉泉紅
污水處理設(shè)施是市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其良好運(yùn)行對于改善城鎮(zhèn)及其周邊生態(tài)環(huán)境、維護(hù)城市基本功能，促進(jìn)人與自然和諧相處、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展都具有十分重要的意義。大力推進(jìn)污水處理體制改革和監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，對城市污水處理實(shí)行市場化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，有效加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，是促進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
未來改革與完善監(jiān)管面臨三大矛盾
運(yùn)營體制改革相對滯后與行業(yè)較快發(fā)展的矛盾。
雖然行業(yè)發(fā)展很快，但運(yùn)營體制改革的步伐要慢于設(shè)施建設(shè)的速度。目前，我國城市污水處理設(shè)施主要還是由政府投資和國有企事業(yè)單位經(jīng)營，大部分污水處理廠仍由政府直接或間接管理。這與實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場化的目標(biāo)仍有很大差距。政府與企業(yè)的責(zé)任不清，政府往往直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，同時又擔(dān)當(dāng)市場監(jiān)管的責(zé)任；而污水處理企業(yè)缺乏必要的自主決策權(quán)，難以遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過加強(qiáng)管理提高效益在市場競爭中求得生存，對成本缺乏自我約束機(jī)制。
污水處理設(shè)施相對不足與發(fā)展需求的矛盾。
相對于普遍服務(wù)的需求，污水處理設(shè)施建設(shè)仍顯不足。具體表現(xiàn)，一是區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距明顯。二是配套管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，造成處理能力閑置，投資浪費(fèi)。一些城市只有污水處理廠，而管網(wǎng)建設(shè)一片空白，直接影響到污水的收集和污水處理能力的發(fā)揮。三是從小城鎮(zhèn)的情況看來，也是設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足與重復(fù)建設(shè)并存。污水肆意排放現(xiàn)象普遍，水環(huán)境污染問題突出，給城鎮(zhèn)居民生活、生產(chǎn)環(huán)境和身體健康造成了一定影響。與此同時，受行政區(qū)劃和管理體制制約，污水處理設(shè)施規(guī)劃建設(shè)基本上是各自為政、獨(dú)立設(shè)置，很難與周邊的大中城市或相鄰城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)考慮，從而難以實(shí)現(xiàn)污水處理設(shè)施的共享共用和有效資源的合理配置，大大降低了污水處理設(shè)施的運(yùn)行效率，使得投資效益難以充分發(fā)揮。四是污泥處理處置設(shè)施建設(shè)緩慢。目前全國近80%的污泥沒有得到穩(wěn)定化、無害化處理處置，絕大部分污泥都是送往垃圾處理廠簡單填埋。
運(yùn)營效率低下與監(jiān)管能力不強(qiáng)的矛盾。
污水處理作為一種市政公用事業(yè)，也面臨著如何進(jìn)行合理的成本控制，同時保障普遍服務(wù)水平、質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會效益最大化之間的矛盾。既要有外部的監(jiān)管，也要有內(nèi)部控制成本的內(nèi)在動力和約束機(jī)制，在控制成本的前提下，保證服務(wù)質(zhì)量不下降。但現(xiàn)實(shí)情況是，一方面，由于資金不到位、地方政府重視程度不夠、人員配置不合理等問題，污水處理運(yùn)營效率低下的問題沒有得到根本解決。另一方面，許多地方還沒有建立健全專門的污水水質(zhì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)，難以對處理廠進(jìn)出水水質(zhì)進(jìn)行有效監(jiān)管。部分縣市污水處理廠技術(shù)人員嚴(yán)重不足，有的污水處理廠甚至沒有建化驗(yàn)室，即使有化驗(yàn)室的其化驗(yàn)制度也有很多不完善的地方，不能嚴(yán)格按照要求的檢驗(yàn)項(xiàng)目和頻次進(jìn)行化驗(yàn)分析，難以保證污水處理設(shè)施運(yùn)行的穩(wěn)定性和可靠性。
怎樣科學(xué)規(guī)劃改革與監(jiān)管？
要在對行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征科學(xué)把握的基礎(chǔ)上，合理設(shè)定我國污水處理行業(yè)未來改革與監(jiān)管所要達(dá)到的目標(biāo)，明確改革發(fā)展的總體方向，選擇合理的實(shí)現(xiàn)途徑。
行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征分析。
顯而易見，污水處理行業(yè)的大部分資產(chǎn)具有很強(qiáng)的專用性，與其他自然壟斷行業(yè)相比，具有更為顯著的沉淀成本特征，其運(yùn)營成本在總成本中所占的比重較低，因而存在明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。其產(chǎn)業(yè)集中度越高，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)就越顯著，因而必須避免行業(yè)過度競爭。而且，作為典型的市政公用事業(yè)，污水處理行業(yè)具有顯著的公益性特征。在其運(yùn)營過程中，要同時兼顧社會效益與經(jīng)濟(jì)效益，必須更加注重運(yùn)營過程中的安全性、可靠性，把社會效益放到首位。同時，“誰污染、誰付費(fèi)”原則下污水處理收費(fèi)制度的推行又使得行業(yè)的市場化取向改革成為可能。
關(guān)于改革與監(jiān)管目標(biāo)的建議。
未來我國污水處理行業(yè)改革與監(jiān)管要達(dá)到的目標(biāo)是：以提高效率為出發(fā)點(diǎn)，以保障污水處理質(zhì)量為根本，適當(dāng)追求運(yùn)營收益，打破國有壟斷格局，允許國有、民營、外資公平競爭，隨著改革進(jìn)程逐步完善監(jiān)管機(jī)制及價格形成機(jī)制，通過特許經(jīng)營權(quán)投標(biāo)和設(shè)置標(biāo)桿處理價格等方式，探索采取激勵性監(jiān)管等方式完善行業(yè)監(jiān)管。促進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)朝著投資主體多元化、服務(wù)社會化、運(yùn)行市場化、管理企業(yè)化的方向發(fā)展，提升污水處理質(zhì)量，降低運(yùn)行成本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的均衡。
關(guān)于改革與監(jiān)管方向、路徑選擇的建議。
基于對行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的分析，我們提出我國城市污水處理體制改革與完善監(jiān)管的總體方向是：加快投融資體制和運(yùn)營管理體制改革，發(fā)揮市場對污水處理資源配置的基礎(chǔ)性作用。采取積極的投融資政策，發(fā)揮市場競爭和激勵機(jī)制作用，改變現(xiàn)行單一的政府投資和運(yùn)營管理模式，實(shí)現(xiàn)投資多元化和城市污水處理設(shè)施運(yùn)營管理的企業(yè)化、市場化和產(chǎn)業(yè)化。
相應(yīng)的路徑選擇：
――建設(shè)投資方面，變政府為主為社會力量為主。在繼續(xù)加大政府財(cái)政投入的同時，應(yīng)當(dāng)充分利用市場機(jī)制，建立多元化投資體制，推進(jìn)城市污水處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。改變以往政府在城市污水處理建設(shè)中的主導(dǎo)地位，逐步讓社會力量成為建設(shè)的主體。政府投入的建設(shè)資金主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，鼓勵社會資本參與城市污水處理設(shè)施建設(shè)。在實(shí)踐中有些地方創(chuàng)造的“社會建廠，政府配網(wǎng)，加強(qiáng)監(jiān)管，按處理量付費(fèi)”的政企合作模式值得推廣。
――運(yùn)營方面，變政府主導(dǎo)為企業(yè)化運(yùn)營。堅(jiān)持政事分開，政企分開的原則，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，對城市污水處理廠進(jìn)行企業(yè)化改造，并徹底與地方政府脫鉤。嚴(yán)格規(guī)范改制操作程序，切實(shí)做到國有資產(chǎn)不流失，職工合法權(quán)益不受侵害。各級主管部門應(yīng)改變對城市污水處理行業(yè)直接管理的模式，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到市場監(jiān)管等方面來。
――價格形成機(jī)制方面，按照“保本微利”的原則，通過特許經(jīng)營、最高限價、地區(qū)間競爭（標(biāo)桿定價）等方式逐步形成較為合理的定價機(jī)制。
――監(jiān)管與考核方面，變臨時為常態(tài)。盡快建立起“事先、事中、事后”為一體的常態(tài)監(jiān)管機(jī)制，完善政策法規(guī)體系，改革監(jiān)管體制，提高監(jiān)管人員素質(zhì)和管理水平，實(shí)現(xiàn)政府有關(guān)主管部門對城市污水處理設(shè)施的全程監(jiān)控，形成靈敏、高效、準(zhǔn)確的監(jiān)管機(jī)制。改變對城市污水處理廠的考核方式，變以量為主為量質(zhì)結(jié)合為主，把主要污染物削減效率作為評價城市污水處理成效的主要指標(biāo)，進(jìn)一步加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。
推進(jìn)改革與完善監(jiān)管的對策建議
針對行業(yè)發(fā)展及改革和監(jiān)管存在的突出問題，建議從政府職能轉(zhuǎn)變、投資主體多元化、監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新、法規(guī)體系完善等方面采取綜合措施，進(jìn)一步推進(jìn)我國城市污水處理業(yè)健康發(fā)展。
加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)投資主體多元化。
由于目前地方政府監(jiān)管能力較弱，市場化在我國是一個逐漸推進(jìn)的過程，不可能一步到位，應(yīng)結(jié)合地方具體情況，分階段推進(jìn)。目前各地改革推進(jìn)步伐不一，有的已經(jīng)完全市場化，有的還是由國有企業(yè)在經(jīng)營，甚至是政府直接經(jīng)營。要逐步建立多元化的投資機(jī)制，拓寬城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)投融資渠道，包括加大政府財(cái)政資金投入和金融機(jī)構(gòu)支持力度，制定出臺相關(guān)投融資優(yōu)惠政策，吸引各種民間資本參與，通過采取多元化、多樣化的資金籌措方式，滿足城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)行需要。通過適當(dāng)引入市場機(jī)制和改革運(yùn)營方式，逐步提高污水處理設(shè)施的管理水平和運(yùn)行效率，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)污水處理設(shè)施的加快建設(shè)和可持續(xù)運(yùn)行。
市場化改革后，政府主管部門要從具體建設(shè)及運(yùn)行管理中解脫出來，依法行政，重點(diǎn)抓好規(guī)劃控制和市場引導(dǎo)，切實(shí)履行監(jiān)督和服務(wù)職能。通過制定完善污水處理操作規(guī)程和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，明確經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任和權(quán)益。促使企業(yè)通過污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，整合資源，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)管理，提高效率，實(shí)現(xiàn)社會效益和自身經(jīng)濟(jì)利益的均衡。制定相關(guān)政策，鼓勵和引導(dǎo)具備條件的企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營，發(fā)揮規(guī)模效益，提高服務(wù)質(zhì)量。
重視污水處理費(fèi)征收及使用情況。
在地方財(cái)力有限的情況下，污水處理費(fèi)成為污水處理系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)營資金的主要來源。因此，污水處理費(fèi)征收及使用情況直接影響到城市污水處理系統(tǒng)建設(shè)規(guī)模和運(yùn)營狀況，政府應(yīng)高度重視。
科學(xué)合理規(guī)劃，加快污水處理設(shè)施建設(shè)步伐。
必須科學(xué)規(guī)劃好城鎮(zhèn)污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，充分發(fā)揮規(guī)劃在設(shè)施建設(shè)過程中的引導(dǎo)和指導(dǎo)作用。因地制宜選擇確定城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)模式、建設(shè)規(guī)模、處理工藝和建設(shè)時序，最大限度地提高設(shè)施的利用率和經(jīng)濟(jì)效益。加強(qiáng)檢查督促，協(xié)調(diào)影響建設(shè)進(jìn)度的瓶頸性問題，盡早使設(shè)市城市及縣城全部建有污水處理設(shè)施。改變過去“大集中，大排放”的規(guī)劃布局，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，就近處理，有利使用”的原則，重新審視和調(diào)整城市污水處理廠的規(guī)劃布局，適當(dāng)采取分散、小型、多級、循環(huán)的方法，合理建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理廠，提高污水收集和處理率，促進(jìn)城市污水的再生利用。
加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，提高運(yùn)營效率。
重點(diǎn)考慮從以下幾方面加大工作力度：一是加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，提高運(yùn)營效率。在幾個先行城市建立污水處理效率與污水處理費(fèi)返還掛鉤的制度，每個省區(qū)都要建立一個以上推進(jìn)實(shí)施與COD（chemicaloxygendemand-化學(xué)需氧量又稱化學(xué)耗氧量）削減效率直接掛鉤的激勵機(jī)制的應(yīng)用示范試點(diǎn)城市。二是加強(qiáng)能力建設(shè)，強(qiáng)化水質(zhì)監(jiān)管。各地要盡快建立健全污水水質(zhì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)制度。三是強(qiáng)化污水處理設(shè)施的運(yùn)行監(jiān)管。污水廠進(jìn)水COD濃度、能源消耗、出水質(zhì)量、水廠占地和投資等，都可以設(shè)置標(biāo)桿。以標(biāo)桿企業(yè)為參照標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)應(yīng)限時進(jìn)行整改，全面對污水處理工作進(jìn)行考核和獎懲。四是通過科學(xué)的制度安排，形成行業(yè)自律監(jiān)管和政府部門、社會公眾、輿論共同監(jiān)管的制度環(huán)境。
理順管理體制，完善相關(guān)政策法規(guī)。
進(jìn)一步明確有關(guān)部門在污水排水、處理及行業(yè)監(jiān)管等事務(wù)中的職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。中央政府著重做好行業(yè)及區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、制定監(jiān)管考核標(biāo)準(zhǔn)等方面的工作；加強(qiáng)省級政府在行業(yè)法規(guī)制定、行業(yè)監(jiān)管方面的職能；強(qiáng)化市級政府在投融資、建設(shè)、管理方面的職責(zé)和權(quán)利。
通過制定和完善相關(guān)法規(guī)，完善政策法規(guī)體系，加強(qiáng)法規(guī)體系的完整性、一致性和嚴(yán)肅性，使改革和監(jiān)管有法可依。加強(qiáng)引入市場競爭機(jī)制政策的制定，完善行業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管。進(jìn)一步規(guī)范污水處理廠的建設(shè)運(yùn)營與排污行為，規(guī)范污水處理費(fèi)的征收與使用行為，對違反城市污水治理的行為確定應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任、處罰標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法者提供明確的依據(jù)。同時，也對政府主管部門的行為進(jìn)行規(guī)范，明確各行為主體的權(quán)力和責(zé)任。
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