2010年6月28日至7月5日，以阿不來提·阿不都熱西提副主席為團(tuán)長(zhǎng)，胡四一常委和王光謙常委為副團(tuán)長(zhǎng)的全國(guó)政協(xié)委員視察團(tuán)赴福建省、吉林省就“加強(qiáng)水資源合理配置與節(jié)約保護(hù)”進(jìn)行了視察。視察團(tuán)聽取了水利部、福建省、吉林省關(guān)于加強(qiáng)水資源合理配置與節(jié)約保護(hù)工作情況的匯報(bào)，實(shí)地視察了福建省泉州市水資源紅黃藍(lán)動(dòng)態(tài)分區(qū)管理試點(diǎn)、莆田市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、吉林省白山市水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)與水源地保護(hù)工作。
一、我國(guó)水資源配置、節(jié)約和保護(hù)總體情況和福建、吉林兩地相關(guān)工作開展情況
改革開放以來，針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與資源環(huán)境矛盾日益突出的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨中央、國(guó)務(wù)院把解決水資源問題擺上重要位置，采取了一系列重大政策措施。相繼頒布實(shí)施并修訂完成《水法》、《水污染防治法》及《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，水資源管理的法律法規(guī)體系基本建立；實(shí)施了取水許可、水資源有償使用、水資源論證、水功能區(qū)監(jiān)督管理等管理制度，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市全部完成了水功能區(qū)劃；通過強(qiáng)化水資源論證管理，否決了一批不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、高耗水、高污染的建設(shè)項(xiàng)目；水資源配置與調(diào)控能力明顯提高，南水北調(diào)東中線工程開工建設(shè)；應(yīng)對(duì)突發(fā)性水安全事件的能力明顯提升，成功應(yīng)對(duì)了松花江污染、太湖藍(lán)藻爆發(fā)、汶川地震等引發(fā)的供水突發(fā)事件。國(guó)家水利部門認(rèn)真貫徹中央水利工作方針，在水資源合理配置與節(jié)約保護(hù)方面強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，取得了明顯成效。改革開放30年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了年均近10％的高增長(zhǎng)率，而用水總量實(shí)現(xiàn)了微增長(zhǎng)；特別是近10年來，部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)；在連續(xù)30年保持農(nóng)業(yè)灌溉用水總量零增長(zhǎng)的情況下，擴(kuò)大有效灌溉面積近1.2億畝，糧食產(chǎn)量提高近50%。國(guó)家“十一五”規(guī)劃實(shí)施以來，萬元工業(yè)增加值用水量下降30％、萬元GDP用水量下降20％，兩項(xiàng)節(jié)能減排指標(biāo)按年度全部完成。
近年來，福建、吉林兩省根據(jù)水資源條件與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，在加強(qiáng)水資源合理配置與節(jié)約保護(hù)方面進(jìn)行了探索，積累了經(jīng)驗(yàn)。
一是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得初步成效。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是解決我國(guó)干旱缺水問題的根本措施。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)是建立健全以水資源總量控制與定額管理為核心的水資源管理體系、與水資源承載能力相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系、水資源優(yōu)化配置和高效利用的工程體系以及自覺節(jié)水的社會(huì)行為規(guī)范體系。目前，全國(guó)已有100個(gè)國(guó)家級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)和200個(gè)省級(jí)試點(diǎn)，福建省莆田市以節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)為契機(jī)，加強(qiáng)灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，制定嚴(yán)格的企業(yè)用水指標(biāo)和節(jié)水計(jì)劃，提高水的利用效率，實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)用水的零增長(zhǎng)。
二是水資源保護(hù)力度不斷加大。水資源保護(hù)是保障供水安全、水生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵措施。飲用水源地保護(hù)是水資源保護(hù)的重點(diǎn)，國(guó)家已公布重要城市飲用水水源地名錄，出臺(tái)城市飲用水安全保障規(guī)劃和農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃，開展水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)試點(diǎn)。吉林省白山市以生態(tài)立市為發(fā)展理念，以治理小流域?yàn)橥黄瓶冢y(tǒng)籌山、水、林、田、路綜合治理，保護(hù)三江源頭生態(tài)，實(shí)現(xiàn)了江河治理、水資源開發(fā)利用與保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。福建泉州市建立了流域下游對(duì)上游的水資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)了上游地區(qū)水資源保護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)了上下游、供水區(qū)與受水區(qū)之間水資源保護(hù)的良性互動(dòng)。
三是城鄉(xiāng)水務(wù)一體化扎實(shí)推進(jìn)。城鄉(xiāng)一體的水管理體制是發(fā)達(dá)國(guó)家的成功管水經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，是水資源自然屬性和開發(fā)利用規(guī)律的客觀要求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要措施。各地為緩解城市水資源供需矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水利發(fā)展，探索實(shí)行城鄉(xiāng)一體的水管理體制。上海、北京、天津、深圳、大連、成都等城市相繼組建水務(wù)局，海南省成立水務(wù)廳，全國(guó)71%的縣級(jí)以上行政區(qū)域?qū)嵭辛顺青l(xiāng)涉水事務(wù)一體化管理。吉林省白山市成立水務(wù)局，實(shí)行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理后，統(tǒng)一規(guī)劃與調(diào)度城市與農(nóng)村、地表與地下、區(qū)內(nèi)與區(qū)外水資源，提高了供水保障程度和水資源利用效率。 四是水資源管理機(jī)制和手段創(chuàng)新。水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)建設(shè)是加強(qiáng)水資源管理的重要前提和手段。全國(guó)已有15個(gè)省區(qū)、28個(gè)城市開展水資源管理信息系統(tǒng)試點(diǎn)建設(shè)收到明顯的效果。白山市利用體制優(yōu)勢(shì)，針對(duì)城市水資源特點(diǎn)，以水資源業(yè)務(wù)應(yīng)用為核心，實(shí)現(xiàn)了水源、取水、供水、用水、排水全過程的在線監(jiān)控，建立了城市數(shù)字水務(wù)平臺(tái)，為加強(qiáng)水資源管理，保障城鄉(xiāng)供水安全提供了信息化手段。福建泉州市根據(jù)各縣市不同的水資源開發(fā)利用和保護(hù)狀況，劃定紅黃藍(lán)分區(qū)對(duì)社會(huì)公告，并建立與分區(qū)相對(duì)應(yīng)的水資源管理措施。通過嚴(yán)格的分區(qū)管理和公眾參與，對(duì)水的需求由外部開源轉(zhuǎn)為內(nèi)部挖潛，成為全國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的范例。
二、我國(guó)水資源面臨的形勢(shì)
在水資源工作取得顯著成績(jī)的同時(shí)，應(yīng)該看到我國(guó)水資源情勢(shì)依然嚴(yán)峻。發(fā)達(dá)國(guó)家200多年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的資源與環(huán)境問題，現(xiàn)階段在我國(guó)集中顯現(xiàn)出來。
第一，人多水少，水資源時(shí)空分布不均、與生產(chǎn)力布局不相匹配，既是現(xiàn)階段我國(guó)的突出水情，也是我國(guó)將要長(zhǎng)期面臨的基本國(guó)情。特別是近20年來，在長(zhǎng)期氣候變化和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的雙重作用下，北少南多的水資源格局進(jìn)一步加劇。去冬今春，云南、貴州、廣西、四川和重慶等西南部分地區(qū)發(fā)生了特大干旱，旱情持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)、發(fā)生范圍之廣、影響程度之深、造成損失之重，均為西南地區(qū)歷史罕見。水資源短缺問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
第二，隨著工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，水體污染日趨嚴(yán)重。2008年全國(guó)廢污水排放量750億立方米，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅為42.9%，部分地區(qū)水污染達(dá)到觸目驚心的程度。在我國(guó)650多個(gè)城市中，有205個(gè)城市存在飲用水不安全問題。在農(nóng)村還有2.03億人沒有安全可靠的飲用水，直接影響了人民的身體健康。當(dāng)前的水環(huán)境與水生態(tài)還不能適應(yīng)小康社會(huì)的要求，應(yīng)當(dāng)引起國(guó)家的高度重視。
第三，由于爭(zhēng)水和水污染，河流上下游、左右岸區(qū)域性水事矛盾或水安全事件頻發(fā)，影響安定團(tuán)結(jié)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)水資源需求將進(jìn)一步提高，而我國(guó)的水問題在短期內(nèi)難以得到根本性解決，水事矛盾長(zhǎng)期積累會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響，應(yīng)該引起高度警覺。
第四，我國(guó)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式造成了高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出、低效益的水資源利用模式，現(xiàn)狀單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)僅為發(fā)達(dá)國(guó)家的1/2，一般工業(yè)用水重復(fù)利用率僅為60％，部分城市管網(wǎng)漏失率高達(dá)50％。一些地區(qū)不顧水資源條件，熱衷于上工程上項(xiàng)目，過度開發(fā)水資源，進(jìn)一步加劇了我國(guó)的水資源問題。
第五，水資源管理能力不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。在水量與水質(zhì)、供水與退水、節(jié)水與保護(hù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理職能交叉、關(guān)系不順， 妨礙了水資源統(tǒng)一管理。政策法規(guī)、制度體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善；水資源監(jiān)控管理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，投入機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、參與機(jī)制還不夠健全。
三、幾點(diǎn)建議
應(yīng)對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)，總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)，視察團(tuán)認(rèn)為國(guó)家應(yīng)更加重視水利工作，特別是把水資源的合理配置與節(jié)約保護(hù)作為今后重中之重，并提出如下建議。 （一）把水安全上升為國(guó)家戰(zhàn)略
水安全是重大的民生問題，關(guān)系人民群眾生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家民族興亡。當(dāng)前我國(guó)面臨突出的防洪、供水、水生態(tài)等水安全問題，已成為我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要制約因素。建議將水安全上升為國(guó)家戰(zhàn)略，一是在水利十二五規(guī)劃、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定未來40年的國(guó)家水安全戰(zhàn)略。二是在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定各項(xiàng)政策時(shí)，把水安全擺到和能源安全、糧食安全同等重要的位置，三是制定不同發(fā)展階段的水安全目標(biāo)和政策措施。把節(jié)約用水和保護(hù)水資源提升到基本國(guó)策的高度。
（二）實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度
從我國(guó)的基本水情出發(fā)，為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)，必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。建議國(guó)家盡快出臺(tái)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的決定和考核辦法，盡快制定最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施方案，劃定水資源開發(fā)利用總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。通過有效的責(zé)任追究與問責(zé)機(jī)制，將水資源管理的責(zé)任落實(shí)到各級(jí)政府。將水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)的主要控制性指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和年度考核體系，對(duì)地方政府實(shí)行問責(zé)制。
（三）加大水利投入
西南地區(qū)去冬今春的嚴(yán)重干旱和近期南方地區(qū)遭受的嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，表明我國(guó)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水安全保障的要求。主要原因在于水利投入不足，欠賬太多。相比工程建設(shè)投入，水資源管理工作更缺乏穩(wěn)定投資來源，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。長(zhǎng)期以來，水利建設(shè)投入不足而且不穩(wěn)定，是一種“大災(zāi)以后大干，小災(zāi)以后小干，風(fēng)調(diào)雨順不干”的“危機(jī)推動(dòng)”投資模式。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家水安全戰(zhàn)略，必須建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的水利投入機(jī)制。建議參照教育的投入保障機(jī)制，確定財(cái)政收入的一定比例用于水利建設(shè)與水資源管理，確保水利投入與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。
（四）加強(qiáng)水資源法律法規(guī)建設(shè)
當(dāng)前我國(guó)水資源管理法律法規(guī)尚不完善，資源管理與環(huán)境管理不銜接，已經(jīng)出臺(tái)的水法與水污染防治法自成體系，部分條文存在沖突。建議改變部門立法的現(xiàn)狀，建立完善以水法為母法的水資源法律法規(guī)體系，盡快出臺(tái)節(jié)約用水和水資源保護(hù)的法律法規(guī)，對(duì)重大規(guī)劃加強(qiáng)水資源論證。同時(shí)要強(qiáng)化監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)行已有的涉水法規(guī)，規(guī)范行政行為，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。
（五）理順?biāo)Y源管理體制和機(jī)制
水資源管理體制不順、機(jī)制不活，是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要制約因素。建議進(jìn)一步完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，明確界定流域機(jī)構(gòu)與地方水行政管理部門在水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)中的職責(zé)。繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化，建立政府主導(dǎo)、多部門參與的水資源工作協(xié)調(diào)機(jī)制，做好水資源保護(hù)與水污染防治的銜接，盡快建立和實(shí)施水資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、水資源管理公眾參與機(jī)制和水資源主要指標(biāo)的剛性約束機(jī)制。
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