2014年國務(wù)院政府工作報(bào)告指出，必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，下決心用硬措施完成硬任務(wù)。全國人大新聞發(fā)言人傅瑩說，全國人大常委會(huì)在立法規(guī)劃當(dāng)中，把環(huán)境保護(hù)立法當(dāng)做重中之重。
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》于1979 年試行，1989 年正式頒行，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)需要。治理日益突出的環(huán)境污染問題，首先是要完善法律。
據(jù)3月9日提交大會(huì)審議的全國人大常委會(huì)工作報(bào)告，《環(huán)境保護(hù)法》的修改被列入人大2014年的立法計(jì)劃。《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案最快將于今年4月審議。
《環(huán)境保護(hù)法》四審稿的即將出臺(tái)引發(fā)了各界的一系列猜想，在前三次審議中備受關(guān)注的幾個(gè)問題又重新成為熱點(diǎn)。其中，環(huán)境公益訴訟原告資格的爭論尤為突出。
《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”
這一條文明確了環(huán)境侵權(quán)提起公益訴訟的主體，首次明確提出了在污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件中，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以根據(jù)法律授權(quán)提起公益訴訟的主體資格。公益訴訟的提起不需要與事件有利害關(guān)系，而是有法律的授權(quán)。法律如何授權(quán)，授予何人權(quán)限，成為環(huán)保法修改的焦點(diǎn)之一。
建立環(huán)境公益訴訟制度的最核心問題是明確環(huán)境公益訴訟原告的主體范圍。在我國，學(xué)界和實(shí)務(wù)界認(rèn)可的潛在主體主要包括4個(gè)：檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人。究竟誰該有資格提起環(huán)境公益訴訟？記者就這一問題采訪了相關(guān)專家學(xué)者。
★社會(huì)團(tuán)體
“‘有關(guān)組織’的限制只需達(dá)到基本的‘有關(guān)’即可。”——胡靜
社會(huì)團(tuán)體是目前提及最多的一個(gè)主體，在《環(huán)境保護(hù)法》的修法過程中，也一直側(cè)重于賦予社會(huì)團(tuán)體以訴訟原告主體的資格，《環(huán)境保護(hù)法》二審稿中規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟；三審稿規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好的全國性社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。
對(duì)此，山東大學(xué)法學(xué)院教授張式軍認(rèn)為，由某個(gè)社會(huì)團(tuán)體壟斷環(huán)境公益訴訟原告主體資格是一種最不理想的狀態(tài)。“法律不能定一個(gè)固定的訴訟原告，社會(huì)各界都有公益訴訟的權(quán)利，這一規(guī)定太狹隘。”他建議，只要是依法成立的合法社團(tuán)，都應(yīng)該有權(quán)利提起訴訟。
他解釋說，目前環(huán)境問題多發(fā)，偏僻地區(qū)的環(huán)境問題要等“全國性社會(huì)組織”來提起訴訟解決顯然是不切實(shí)際的。另外，“信用良好”這一規(guī)定也無從落實(shí)，信用良好的標(biāo)準(zhǔn)是什么？由誰來裁定？這種空泛的標(biāo)準(zhǔn)，容易成為法院不予立案的理由。
中國政法大學(xué)副教授胡靜也認(rèn)為，《民事訴訟法》中提到的有權(quán)提起公益訴訟的“有關(guān)組織”的范圍可以經(jīng)由法律或司法解釋給予必要的限制，但這種限制只需要達(dá)到基本的“有關(guān)”即可，不宜過于嚴(yán)格。
原因有二，胡靜說，第一，即使在我國設(shè)立環(huán)保法庭的地方法院鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)組織提起公益訴訟的情形下，環(huán)境保護(hù)組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性也并不高。所以，不必?fù)?dān)心因不嚴(yán)格限制“有關(guān)組織”而引發(fā)濫訴。第二，起訴資格與能力無關(guān)。“有關(guān)組織”自然會(huì)根據(jù)自身情況決定是否起訴，沒有能力或者能力欠缺者可以選擇不起訴或者委托律師等代理。能力問題是原告自己考慮的問題，不宜由法律或司法解釋加以規(guī)定并與起訴資格掛鉤。
在美國的環(huán)境公民訴訟中，美國聯(lián)邦最高法院通過地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司一案，放寬了對(duì)環(huán)保團(tuán)體原告適格的要求。最高法院認(rèn)為，原告環(huán)保團(tuán)體享有提起公民訴訟的資格，而且確認(rèn)“事實(shí)或爭議”是有關(guān)起訴資格的理論根基。也就是說，只要被告違反了某一個(gè)具體的環(huán)境法律，法院就可以認(rèn)定一個(gè)環(huán)境損害，原告可以從這個(gè)違法行為合理地證明自己所關(guān)注的環(huán)境利益的損害。
目前，我國的環(huán)保團(tuán)體大量涌現(xiàn)，正積極參與環(huán)境公益訴訟，實(shí)踐中中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)案是第一起由環(huán)保NGO提起的環(huán)境民事公益訴訟，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省清鎮(zhèn)市國土資源管理局收回國有土地使用權(quán)出讓合同案是第一起由環(huán)保NGO提起的環(huán)境行政公益訴訟。
★公民個(gè)人
“建議建立中國特色的環(huán)境公民訴訟制度，以督促政府勤勉履行環(huán)境保護(hù)公共職能。”——王曦
公益訴訟是人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的體現(xiàn)之一，公民是公共利益的最終受益者。一旦發(fā)生了環(huán)境污染，每個(gè)公民的健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)力都不可避免地受到侵害或威脅。“在這種情況下，任何公民都可以以自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害為由提起訴訟，參與到環(huán)境保護(hù)的行列中來。”
“公民個(gè)人在環(huán)境公益訴訟中的能力雖然有限，但法律應(yīng)該賦予其權(quán)利，這是基礎(chǔ)性的權(quán)利，是社會(huì)團(tuán)體能夠獲得環(huán)境公益訴訟原告主體資格的基礎(chǔ)。”張式軍說。他認(rèn)為，公民個(gè)人與社會(huì)團(tuán)體，是應(yīng)該具有原告主體資格的最基本的兩類主體。
而上海交通大學(xué)法學(xué)院教授王曦則建議，參考美國的環(huán)境公民訴訟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，建立具有中國特色的環(huán)境公民訴訟制度。
但王曦向記者特別強(qiáng)調(diào)，“公益訴訟”與“公民訴訟” 是不同的概念。“公民訴訟”分為“訴前通知期”前、后兩個(gè)階段。在美國，大多數(shù)環(huán)境公民訴訟沒有進(jìn)入法庭訴訟的第二階段。在這個(gè)意義上，說它們是“訴訟”，不準(zhǔn)確。
王曦提出的中國環(huán)境公民訴訟制度，“既不同于一般的行政訴訟，又不同于信訪和行政復(fù)議”，是一種“新的監(jiān)督行政行為的制度”。“目的是督促政府勤勉履行環(huán)境保護(hù)公共職能。”王曦說。
《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”因此，王曦建議，把中國環(huán)境公民訴訟的原告規(guī)定為“任何公民、法人或其他組織”，并建議將環(huán)境公民訴訟制度作為一項(xiàng)專門制度，納入《環(huán)境保護(hù)法》修法考慮。
★行政機(jī)關(guān)
“當(dāng)行政手段不能有效解決環(huán)境問題時(shí)，法律可以賦予行政機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利。”——張式軍
政府及政府環(huán)境資源職能部門是國家環(huán)境利益的代表，除采取行政措施外，也有采取司法保護(hù)措施的義務(wù)。環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)行使日常的環(huán)境監(jiān)管權(quán)，對(duì)違反環(huán)境法律法規(guī)，污染環(huán)境和破壞生態(tài)平衡的行為進(jìn)行監(jiān)督管理，并行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)。
目前行政機(jī)關(guān)僅能以環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境行政處罰等行政手段遏制行政違法現(xiàn)象。當(dāng)行政手段并不能有效應(yīng)對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)平衡所造成的國家或個(gè)人的權(quán)益損害時(shí)，法律可以賦予行政機(jī)關(guān)以公眾受托人和國家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的身份，直接對(duì)侵害公眾或國家環(huán)境權(quán)益的行為提起民事訴訟。
“同時(shí)，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告主體，優(yōu)勢也非常顯著。首先，作為專業(yè)部門，行政機(jī)關(guān)清楚調(diào)查取證等一系列流程，并且比其他主體有著更為便捷的渠道。其次，行政機(jī)關(guān)本就負(fù)有保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，賦予其原告主體資格只是對(duì)其履職手段的一種擴(kuò)充，成本不高。”張式軍說。
有學(xué)者反對(duì)賦予環(huán)保部門公益訴訟原告地位，其理由不少，最有力的理由是“環(huán)保局作為法定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，擁有行政權(quán)力來預(yù)防和控制‘對(duì)環(huán)境本身的損害’，因而沒有必要賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力”。
然而胡靜認(rèn)為：“制度的發(fā)展從來不完全遵循邏輯的軌道，當(dāng)法律賦予環(huán)保部門以公益訴訟原告資格之后，分析問題的語境也為之發(fā)生變化。在我國環(huán)境法執(zhí)行遭遇重大困難的情況下，賦予行政機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴訟起訴的資格，或許能探索新的出路。”
在現(xiàn)有的行政執(zhí)法方式下，行政機(jī)關(guān)在影響相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)方面具有單方?jīng)Q定力，不需要借助其他機(jī)關(guān)就可以單方面確定相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，從而直接發(fā)生法律效果。
而環(huán)保部門提起公益訴訟則不然，它只是享有確定相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的建議權(quán)，僅僅發(fā)生影響相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的可能性，而對(duì)相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的決定權(quán)屬于法院，可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性則通過法院裁判完成。這不同于行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的執(zhí)法方式，而是司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的新型執(zhí)法方式。
“但這種執(zhí)法方式必然有一個(gè)前提，就是環(huán)保部門窮盡自身能力之后仍然無法解決問題。”胡靜說。
根據(jù)我國法律，環(huán)境行政執(zhí)法一般由環(huán)保部門做出，也有少數(shù)是由政府做出。由政府做出有以下幾種，責(zé)令限期治理、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉和責(zé)令停產(chǎn)整頓。環(huán)保部門在政府享有決定權(quán)的事項(xiàng)當(dāng)中，只有調(diào)查權(quán)、審查權(quán)和建議權(quán)，決定權(quán)在政府。公益訴訟中，環(huán)保部門的公益起訴權(quán)其實(shí)也只是在行使調(diào)查權(quán)，在審查權(quán)基礎(chǔ)上擬課以義務(wù)的建議權(quán)。所以公益訴訟制度應(yīng)該規(guī)定，環(huán)保部門起訴排污企業(yè)，可以請求法院判令被告限期治理、停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉、停產(chǎn)整頓。“這樣對(duì)相對(duì)人實(shí)施最嚴(yán)厲義務(wù)或者處罰的主體就變成了法院，雖然這背離了我們國家行政機(jī)關(guān)決定相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的通例，但按國外的經(jīng)驗(yàn)，以法院作為處罰主體，已成為比較普遍的一種趨勢。”胡靜解釋說。
目前我國的司法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了確認(rèn)地方政府環(huán)境公益訴訟原告資格的案例，貴陽“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司環(huán)境污染侵權(quán)案即是典型案例。
★檢察機(jī)關(guān)
“人民檢察院可充分運(yùn)用提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，也可發(fā)揮更大司法作用。”——汪勁
是否授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是一個(gè)爭議相當(dāng)大的問題。反對(duì)賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告主體資格的人認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督者，在訴訟中處于與當(dāng)事人不相平等的法律地位。如果由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，必然會(huì)形成檢察機(jī)關(guān)既作為原告又作為法律監(jiān)督角色的局面，這樣既不利于檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能，也會(huì)給審判工作帶來很多困難。
支持這一觀點(diǎn)的理由是，根據(jù)《人民檢察院組織法》第四條的規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。”檢察機(jī)關(guān)的公共性特征使其最適合擔(dān)當(dāng)公共利益的代表。“在公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)和恢復(fù)公共秩序，必須有所作為。”檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟已經(jīng)成為國外的立法和司法趨勢。美國法律賦予檢察官在涉及聯(lián)邦利益的案件中享有起訴權(quán)。
北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁認(rèn)為，從中國現(xiàn)行法律分析，人民檢察院有權(quán)行使檢察權(quán)以保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)和公民合法權(quán)益不受侵害。但是，從職權(quán)職責(zé)相一致的原理出發(fā)，由于國家通過法律將監(jiān)督管理環(huán)境的公權(quán)力交由環(huán)保部門行使，因此就國家環(huán)境和資源財(cái)產(chǎn)受到環(huán)境污染破壞的損失而言，國家行政機(jī)關(guān)代表國家求償?shù)拿袷聶?quán)利順位應(yīng)當(dāng)高于人民檢察院。
也就是說，只有當(dāng)環(huán)保部門未就環(huán)境污染破壞造成的國家損失提起民事訴訟，或者有關(guān)公眾（環(huán)保團(tuán)體）也未提起環(huán)境公益訴訟的情況下，人民檢察院才有權(quán)代表國家或公眾向環(huán)境污染和破壞者提起損害賠償訴訟。
另外，作為國家法律事實(shí)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，我國法律賦予人民檢察院的許多司法權(quán)力是行政機(jī)關(guān)所不享有的，這一點(diǎn)人民檢察院可以充分運(yùn)用而非拘泥于提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。“例如，人民檢察院有權(quán)向環(huán)保部門提出司法建議，有權(quán)支持環(huán)保部門或者公眾（環(huán)保團(tuán)體）依法提起環(huán)境公益訴訟，以及有權(quán)對(duì)人民法院作出的不利于環(huán)境保護(hù)結(jié)果的判決或者裁定結(jié)果提出抗訴等。”汪勁舉例說。
實(shí)踐中，在我國由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟有2008年的廣州市海珠區(qū)檢察院訴新中興洗水廠環(huán)境污染案、2009年的廣州市番禺區(qū)檢察院訴東泰皮革染整廠案。
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