南水北調(diào)工程是國家緩解京津等華北地區(qū)水資源短缺、優(yōu)化水資源配置的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)工程。按照規(guī)劃，中線工程今年汛后全線通水。飲水不忘送水人，水源區(qū)為輸送一江清水，做出了很多貢獻(xiàn)。記者近日采訪了國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點項目秘書長董戰(zhàn)峰，請他談一談關(guān)于水源區(qū)生態(tài)補償政策的看法。
記者：目前，南水北調(diào)的水源區(qū)尚未建立有利于水源保護(hù)的流域跨界生態(tài)補償長效機制。原因是什么？
董戰(zhàn)峰：原因主要有兩點：一是對這一政策機制認(rèn)識不清。我國現(xiàn)有法律體系中還沒有涉及生態(tài)補償?shù)臈l款，不過新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確將完善生態(tài)補償制度納入其中。從基本法對生態(tài)補償予以規(guī)定，是我國生態(tài)補償制度建設(shè)的一個新突破。
二是調(diào)水工程的區(qū)域協(xié)調(diào)機制比較弱化，主要靠中央推動，調(diào)水工程水源區(qū)和受水區(qū)難以自發(fā)地做到“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”。
從整個調(diào)水工程來看，對水源地的補償涉及到跨省問題。在我國，跨省環(huán)保合作一直是一個難題，省際之間協(xié)商達(dá)成一致意見的難度較大，如果沒有中央政府出面往往是難以推進(jìn)的。因此，自上而下地推動是建立針對調(diào)水工程水源地生態(tài)補償機制的關(guān)鍵。
記者：水源區(qū)為了確保“一江清水送華北”，做出了很多努力和犧牲。應(yīng)該如何彌補水源區(qū)的保護(hù)成本和發(fā)展損失呢？
董戰(zhàn)峰：水源地不僅需要加大對水土保持、生活污水處理以及垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投入建設(shè)并確保運行，也需要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，也由于發(fā)展受限造成發(fā)展機會成本的損失。
而國家對水源區(qū)的補償集中于污染治理和生態(tài)恢復(fù)項目建設(shè)，存在著不少問題，最顯著的是補償范圍較窄。此外，還存在補償力度不夠、補償資金使用效率不高、補償機制不完善等問題。
從保護(hù)成本角度來看，包括建設(shè)成本與運營成本，包括水源涵養(yǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)開展的各項措施。調(diào)水地區(qū)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資由中央和地方共同承擔(dān)，中央出大頭，地方配套一定比例資金。事實上，這些地方很多都是財政困難。
像《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》涉及的40個縣中，總體屬于貧困地區(qū)，國家或省級貧困縣占85%。這造成地方配套資金往往不到位，投資缺口較大，加之農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、建設(shè)費用增加等原因，更加劇了地方環(huán)境治理投入的難度。因此，需要提高中央投資和省級財政配套的比例。
在工程建設(shè)期，除了對污染治理和生態(tài)恢復(fù)項目建設(shè)采取財政投入為主的補償外，要加大對水源區(qū)地方政府、人民群眾的補償，以及由于調(diào)水工程造成的一些企業(yè)關(guān)、遷、并、轉(zhuǎn)的損失。調(diào)水工程中，水源地的地方政府和人民群眾是利益受損者和生態(tài)服務(wù)供給者，不僅要重視對地方財稅收入損失的補償，更要重視對地方發(fā)展機會成本的補償；特別是做好由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型造成的下崗職工的補償以及由于水源地庫區(qū)建設(shè)造成的生態(tài)移民的補償。
當(dāng)然，調(diào)水工程通水后，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建好了，保護(hù)成本主要是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運行成本問題，如果不能從機制上解決，將會影響水源區(qū)供水水質(zhì)保障能力。
記者：如何解決好水源區(qū)生態(tài)移民問題，讓移民順利安居樂業(yè)？
董戰(zhàn)峰：水源區(qū)生態(tài)移民主要是指大壩加高實行的工程移民之外，為了保護(hù)水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境和庫區(qū)水質(zhì)安全，進(jìn)行的部分人口搬遷。在移民過程中，應(yīng)將移民與減貧結(jié)合起來，既減輕水源地環(huán)境壓力，又幫助移民在新的社會環(huán)境中提高生活水平，才能保障水源區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。
由于生態(tài)移民基本上是政府主導(dǎo)的非自愿移民，要強化政府在生態(tài)移民中的主導(dǎo)作用，國家層面應(yīng)起碼按照當(dāng)?shù)仄骄奖Ｕ暇幼 ⑸妗l(fā)展條件。要將生態(tài)移民與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。
同時制定相應(yīng)的生態(tài)移民政策，除了對移民實施直補政策外，要重視市場補償、技術(shù)補償、智力補償?shù)榷喾N補償手段的運用，要結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展特征，為移民群眾做好職業(yè)技能培訓(xùn)等，更好地適應(yīng)社會發(fā)展。
記者：南水北調(diào)的不同時期，分別應(yīng)該采取什么方式的補償？
董戰(zhàn)峰： 在資金來源上逐步由國家縱向財政轉(zhuǎn)移支付向受水區(qū)和水源區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變，政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。
調(diào)水工程建設(shè)期，由于水源區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的受益主體涉及地區(qū)和群體眾多，難以明確界定。盡管工程建設(shè)的目標(biāo)主要是為華北地區(qū)供水，但是考慮在現(xiàn)有的社會制度下，通過橫向的區(qū)際間生態(tài)補償，要求在建設(shè)期由受水區(qū)承擔(dān)一部分生態(tài)環(huán)境建設(shè)補償?shù)呢?zé)任，事實上難以操作。因此建設(shè)期的補償主體主要定位在中央政府和水源地所在地，主要以國家縱向財政轉(zhuǎn)移支付、政府主導(dǎo)為主，市場化手段難以應(yīng)用。
在工程運營期階段，華北受水區(qū)開始享受到供水服務(wù)，此時的主要生態(tài)補償主體應(yīng)該為水源地和受水區(qū)，利益相關(guān)方關(guān)系明確，可以根據(jù)受益者付費原則構(gòu)建水源區(qū)和受水區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付補償方式，實現(xiàn)由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。可逐步建立中央政府協(xié)調(diào)監(jiān)督下的基于供水區(qū)和受水區(qū)協(xié)商的市場交易制度。
至于地方補償資金來源，對受水區(qū)各省，工業(yè)和城市生活用水可通過提標(biāo)加價，作為生態(tài)補償基金來源，通過橫向轉(zhuǎn)移支付落實到水源區(qū)。
根據(jù)測算，對受水區(qū)的提標(biāo)水平應(yīng)為：河南省增加0.15元/m3，河北省增加0.19元/m3，北京市增加0.64元/m3，天津市增加0.97元/m3。
記者：如何協(xié)調(diào)水源區(qū)和受水區(qū)兩個區(qū)域的利益需求？
董戰(zhàn)峰：這實際上是補償主體的責(zé)權(quán)分工以及利益均衡問題，協(xié)調(diào)兩個區(qū)域的利益需求的目標(biāo)是權(quán)責(zé)一致，生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益均衡。責(zé)任分工應(yīng)該根據(jù)受益程度和水平的高低，以及社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和條件來綜合確定。
對于水源區(qū)來講，在工程運行期，最關(guān)心的是如何能夠在護(hù)好水的前提下，加快綠色轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造綠色GDP，實現(xiàn)綠色增長；對于受水區(qū)來講，最關(guān)心的是如何能夠在可接受的價格水平下享受到供水服務(wù)。因此，協(xié)調(diào)供水區(qū)與受水區(qū)的訴求，需要中央、供水區(qū)、受水區(qū)一起來議定有關(guān)事項，包括補償范圍、應(yīng)該如何設(shè)立補償標(biāo)準(zhǔn)，以什么形式來實現(xiàn)雙方均比較滿意的補償?shù)取?/p>
記者：怎樣建立與補償掛鉤的水環(huán)境保護(hù)績效評估機制？
董戰(zhàn)峰：實施績效管理是環(huán)保公共管理的大趨勢。調(diào)水工程投入了大量的人力、物力和財力來實施生態(tài)補償，但是資金使用是否有效、補償有何效果、投入效果與生態(tài)補償目標(biāo)是否一致等需要從管理決策上予以科學(xué)回答，很有必要建立生態(tài)補償績效評價制度。
生態(tài)補償績效評價一般至少應(yīng)包括3個方面，即生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益評價。我建議，調(diào)水工程生態(tài)補償績效評價可這樣來實施：
首先，可根據(jù)生態(tài)補償政策基本目標(biāo)，建立績效評價指標(biāo)體系，采用定量和定性結(jié)合的方式判斷生態(tài)補償政策的實施效果。
其次，建立配套的區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評估、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的年度調(diào)查和統(tǒng)計制度、水質(zhì)定期監(jiān)測評估制度，建立與生態(tài)補償機制相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境評價考核機制，將生態(tài)環(huán)境指標(biāo)納入縣區(qū)考核評價體系。
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