流域水體的流動(dòng)具有跨區(qū)性甚至跨國(guó)性，而水污染防治的屬地行政監(jiān)管的區(qū)域性局限，可能造成上游排污、下游遭殃和上游造福、下游享福等權(quán)利義務(wù)不均衡和結(jié)果不公平的現(xiàn)象，危及流域社會(huì)的穩(wěn)定。
構(gòu)建流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制，目的是平衡上下游的利益，協(xié)調(diào)上下游的行為和行動(dòng)，預(yù)防重大污染事故的發(fā)生，填補(bǔ)受害或者付出的利益，以最有效的手段和最低的成本實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。
我國(guó)一些地方開(kāi)始探索流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制，創(chuàng)新了區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。有必要在國(guó)家層面構(gòu)建流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制。
我國(guó)流域水環(huán)境保護(hù)事關(guān)重大。
目前，重點(diǎn)流域總?cè)丝诩s7 .75億，占全國(guó)56.5%，其中，城鎮(zhèn)人口約3.45億；面積約308 .8萬(wàn)平方公里，占全國(guó)32 .2%。流域水體的流動(dòng)具有跨區(qū)性甚至跨國(guó)性，而水污染防治的屬地行政監(jiān)管具有區(qū)域性，若缺乏統(tǒng)一的權(quán)利義務(wù)、均衡的責(zé)任機(jī)制和交互的配合體制，忽視統(tǒng)籌水體的流域性和管理的區(qū)域性，就會(huì)出現(xiàn)上游排污、下游遭殃和上游造福、下游享福等權(quán)利義務(wù)不均衡和結(jié)果不公平的現(xiàn)象，危及流域社會(huì)的穩(wěn)定。
在法治的年代和建設(shè)生態(tài)文明的時(shí)代，為了長(zhǎng)效地保護(hù)流域水體環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境公平，應(yīng)當(dāng)建立流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制、制度和機(jī)制。從法理上說(shuō)，上游的侵害與下游的受害之間的利益平衡、上游的付出和下游的收益之間的利益平衡以及上下游之間行為的相關(guān)性，決定了上下游必須協(xié)同起來(lái)治理污染、改善生態(tài)。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)已表明，在一個(gè)有效的組織管理權(quán)威之下，共同的行為責(zé)任、共同的利益訴求、最小的代價(jià)和最大的生態(tài)效益，決定了流域污染防治的聯(lián)動(dòng)體制、制度和機(jī)制的建立是有效的。
國(guó)家層面法律對(duì)流域水污染聯(lián)合防治的規(guī)定
2008年修訂的《水污染防治法》對(duì)流域水污染聯(lián)合防治的體制、制度和機(jī)制做了原則性規(guī)定，如第5條規(guī)定了水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度；第7條規(guī)定：“國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。”第8條規(guī)定了水環(huán)境包括流域水環(huán)境的監(jiān)管體制；第12條規(guī)定了省界水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定；第15條規(guī)定了流域和行政區(qū)域的水污染防治規(guī)劃；第26條規(guī)定了流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)的體制和機(jī)制；第28條規(guī)定了跨行政區(qū)域的水污染糾紛解決體制和機(jī)制；第56條規(guī)定了跨行政區(qū)域的水源保護(hù)協(xié)商和裁決機(jī)制。
此外，《水法》對(duì)流域水環(huán)境容量的確定、2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)水污染事件的跨區(qū)域應(yīng)急防治，也作了規(guī)定。
2012年環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委等四部委聯(lián)合出臺(tái)了《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2011-2015年)》。規(guī)劃提出了流域污染防治統(tǒng)籌、流域協(xié)商、跨行政區(qū)斷面水質(zhì)考核、區(qū)域水污染機(jī)制處理、流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、流域農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃等區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制和機(jī)制，并要求流域所經(jīng)各省級(jí)政府探索流域省際環(huán)境保護(hù)合作框架，建立定期會(huì)商制度和協(xié)作應(yīng)急處置機(jī)制，形成治污合力；積極推進(jìn)跨界河流水污染突發(fā)事件的雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制與應(yīng)急處理能力建設(shè)。
一些地方開(kāi)始探索流域污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制
由于法律和國(guó)家規(guī)劃的層次高，具有綜合性，上述規(guī)定和部署比較原則，不系統(tǒng)，難以為現(xiàn)實(shí)中錯(cuò)綜復(fù)雜的流域水環(huán)境監(jiān)管提供可操作的制度和機(jī)制。因此，在法律和國(guó)家規(guī)劃的指導(dǎo)下，一些地方結(jié)合現(xiàn)實(shí)的流域水環(huán)境保護(hù)工作需要，探索建立了統(tǒng)籌的流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制，創(chuàng)新了區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
如為進(jìn)一步加強(qiáng)淮河、巢湖流域水污染防治，切實(shí)改善水環(huán)境質(zhì)量，安徽省政府出臺(tái)了《關(guān)于重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2011—2015年)的實(shí)施意見(jiàn)》，意見(jiàn)要求增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力，完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范制度，建立流域上下游應(yīng)急響應(yīng)的聯(lián)動(dòng)體制和機(jī)制。
湖北省2014年1月通過(guò)的《湖北省水污染防治條例》也對(duì)流域污染防治的聯(lián)動(dòng)體制、制度和機(jī)制做了規(guī)定，創(chuàng)新力度很大，如第13條針對(duì)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定：“省人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)以及區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，建立健全對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)以及有關(guān)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”第23條針對(duì)產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)水污染防治規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境承載能力，依法劃定畜禽養(yǎng)殖的禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)，并向社會(huì)公布。”
2013年4月，廣西自治區(qū)環(huán)保廳和廣東省環(huán)保廳聯(lián)合簽署兩省區(qū)跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)作框架協(xié)議，建立了珠江流域上下游水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治管理、跨行政區(qū)交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理、省區(qū)污染事故應(yīng)急協(xié)調(diào)處理等合作機(jī)制。該協(xié)議特別強(qiáng)調(diào)跨界環(huán)境污染糾紛處理的溝通和協(xié)調(diào)，如約定當(dāng)發(fā)生跨省(區(qū))界環(huán)境信訪、污染糾紛或因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)群體性事件時(shí)，雙方應(yīng)及時(shí)組織開(kāi)展調(diào)查處理工作，并互通情況。
2013年10月，福建晉江南安兩市簽署跨境流域水環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治工作協(xié)議。此外，江蘇等省試點(diǎn)實(shí)施了排污權(quán)有償使用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)拳h(huán)境政策，河南省焦作市對(duì)流域水環(huán)境質(zhì)量的行政區(qū)域考核和補(bǔ)償做了規(guī)定。
建立國(guó)家層面流域污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制
每個(gè)流域的地理地貌和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不同，每個(gè)地方的人文環(huán)境不同，因此地方試點(diǎn)具有地方特色。要想在全國(guó)試點(diǎn)，既應(yīng)找出各地成功試點(diǎn)的普遍性一面，也應(yīng)甄別出各地試點(diǎn)的特色性一面，供制定全國(guó)性的流域污染聯(lián)防聯(lián)治指導(dǎo)性文件參考。
為使全國(guó)的流域污染防治實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)的要求，有必要探尋出我國(guó)流域污染聯(lián)防聯(lián)治體制、制度和機(jī)制的實(shí)際不足和實(shí)際需求，系統(tǒng)地分析我國(guó)立法和規(guī)劃存在的不足，總結(jié)和梳理地方的創(chuàng)新舉措，參考國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家層面構(gòu)建流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制、制度和機(jī)制。
構(gòu)建流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制、制度和機(jī)制，目的是平衡上下游的利益，協(xié)調(diào)上下游的行為和行動(dòng)，預(yù)防重大污染事故的發(fā)生，填補(bǔ)受害或者付出的利益，以最有效的手段和最低的成本實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。
國(guó)家層次的聯(lián)動(dòng)體制、制度和機(jī)制的建立，具有普遍適用的特點(diǎn)，既應(yīng)放眼宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)，也要立足基礎(chǔ)和基層，以保障流域水環(huán)境安全為目標(biāo)，以流域—控制區(qū)—控制單元三級(jí)分區(qū)體系為框架，以水功能區(qū)限制納污紅線(xiàn)為依據(jù)，以污染物總量減排為抓手，以規(guī)劃項(xiàng)目為依托，以政策措施為保障，綜合運(yùn)用工程、技術(shù)、生態(tài)的方法，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一責(zé)任、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一應(yīng)急和統(tǒng)一服務(wù)的流域污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)體系，實(shí)施重點(diǎn)流域水污染綜合防治戰(zhàn)略，努力恢復(fù)江河湖泊的生機(jī)和活力，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
以八個(gè)統(tǒng)一為內(nèi)容構(gòu)建流域污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制
在統(tǒng)一規(guī)劃方面，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2011-2015年)》的指導(dǎo)之下，在共同的上級(jí)人民政府的協(xié)調(diào)下，制定各省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)流域污染防治規(guī)劃；小流域的污染防治規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與中流域的污染防治規(guī)劃相協(xié)調(diào)，中流域的污染防治規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與大流域的污染防治規(guī)劃相協(xié)調(diào)。如果可能，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，各流域沿岸人民政府應(yīng)聯(lián)合出臺(tái)相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃。
在統(tǒng)一規(guī)范方面，應(yīng)當(dāng)在共同的上級(jí)人民政府的主持下，建立流域內(nèi)統(tǒng)一的水環(huán)境質(zhì)量環(huán)境評(píng)估和治理驗(yàn)收規(guī)范、水環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范、水環(huán)境保護(hù)信息平臺(tái)；在《水污染防治法》、《物權(quán)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》的框架下，制定本行政區(qū)域的流域水污染防治聯(lián)動(dòng)規(guī)范性文件，明確聯(lián)動(dòng)的目的、原則、體制、制度、責(zé)任追究等問(wèn)題；統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，統(tǒng)一規(guī)定落后的設(shè)備、工藝淘汰標(biāo)準(zhǔn)和程序；建立統(tǒng)一的上游對(duì)下游的水污染補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及下游對(duì)上游的水環(huán)境改善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；建立補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方法和程序。
在統(tǒng)一協(xié)調(diào)方面，應(yīng)當(dāng)在共同的上級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，建立由各行政區(qū)域分管負(fù)責(zé)人參加的流域水污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)若干個(gè)工作組，建立領(lǐng)導(dǎo)小組的議事規(guī)程和各工作組的規(guī)范規(guī)程。在共同的上級(jí)人民政府主持下，各行政區(qū)域簽訂流域水環(huán)境保護(hù)責(zé)任書(shū)和配合流域聯(lián)動(dòng)治理的責(zé)任書(shū)，使協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成為一個(gè)真正的責(zé)任機(jī)構(gòu)和行動(dòng)機(jī)構(gòu)；建立統(tǒng)一的流域水污染物排放交易與污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各行政區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，形成環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。對(duì)于發(fā)生的區(qū)域糾紛，應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制或者共同的上級(jí)人民政府予以協(xié)調(diào)解決。
在統(tǒng)一責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)在共同的省級(jí)人民政府主導(dǎo)下，核算流域的環(huán)境容量，分配各行政區(qū)域和各行業(yè)的水污染排放總量；跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的，上游應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，支付污染損害補(bǔ)償；水環(huán)境質(zhì)量明顯改善的，下游應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)支付生態(tài)收益補(bǔ)償；若發(fā)生跨區(qū)域水污染事故，應(yīng)發(fā)揮其他行政區(qū)域的監(jiān)督作用，建立責(zé)任追究的區(qū)域監(jiān)督機(jī)制，使區(qū)域聯(lián)動(dòng)責(zé)任真正得到落實(shí)。
在統(tǒng)一監(jiān)測(cè)方面，應(yīng)當(dāng)在共同的省級(jí)人民政府主導(dǎo)下，按照統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)要求、監(jiān)測(cè)方法、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，組建統(tǒng)一的流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)應(yīng)共享和實(shí)時(shí)，處于上級(jí)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管之下；監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一編制流域水環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)；在事故應(yīng)急時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報(bào)送預(yù)警信息。
在統(tǒng)一監(jiān)管方面，各行政區(qū)域應(yīng)當(dāng)在一個(gè)牽頭機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，建立規(guī)劃、環(huán)保、城建、水利、工信等部門(mén)流域治理聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)合執(zhí)法制度；各行政區(qū)域之間應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的要求，建立相互銜接的機(jī)構(gòu)職責(zé)體系；在共同的上級(jí)人民政府組織下，各行政區(qū)域應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法核查機(jī)制、統(tǒng)一的跨界環(huán)境污染糾紛處理溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制、統(tǒng)一的上訪調(diào)查處理程序和聯(lián)合調(diào)查機(jī)制；對(duì)存在的問(wèn)題和獲取的信息，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信息公開(kāi)與發(fā)布機(jī)制；對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定公開(kāi)透明地予以處理，在全流域形成嚴(yán)格執(zhí)法的氛圍。必要時(shí)，可以邀請(qǐng)媒體、社會(huì)組織和公民作為觀察員參加會(huì)議和有關(guān)活動(dòng)，發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督作用。
此外，在統(tǒng)一應(yīng)急方面，應(yīng)當(dāng)建立健全統(tǒng)一的流域和區(qū)域內(nèi)水污染聯(lián)動(dòng)預(yù)警機(jī)制、聯(lián)合應(yīng)急演練機(jī)制、聯(lián)合應(yīng)急機(jī)制和環(huán)境修復(fù)機(jī)制等。
在統(tǒng)一服務(wù)方面，應(yīng)開(kāi)展水環(huán)境保護(hù)宣傳教育，為社會(huì)提供水環(huán)境保護(hù)知識(shí)咨詢(xún)服務(wù)等。(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 常紀(jì)文）
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