水是生命之源，是人類的生命線，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。我國人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4，如何在資源貧乏、污染嚴(yán)重的脆弱生態(tài)系統(tǒng)中推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？
供職于國家發(fā)展改革委環(huán)資司的楊尚寶博士之前在新加坡學(xué)習(xí)時，認(rèn)識了《新加坡水故事：城市型國家的可持續(xù)發(fā)展》作者塞西莉亞·托塔哈達(dá)、阿斯特·K·彼斯瓦斯?！缎录悠滤适拢撼鞘行蛧业目沙掷m(xù)發(fā)展》一書介紹了新加坡自1965年規(guī)劃、管理、開發(fā)和治理水環(huán)境的進程。據(jù)介紹，在獨立之初，新加坡的用水完全依賴馬來西亞的供給，水的自給自足被視為天方夜譚，但半個世紀(jì)之后，新加坡不僅解決了最基本的水安全問題，而且成功躋身發(fā)達(dá)國家行列，其水資源管理也躍升到世界最佳水準(zhǔn)。
楊尚寶博士認(rèn)為，《新加坡水故事：城市型國家的可持續(xù)發(fā)展》一書有助于全面了解新加坡水資源戰(zhàn)略和實施，對我國具有借鑒意義，為此，他翻譯了該書，并由中國計劃出版社出版。本文將摘編該書部分內(nèi)容，以饗讀者。
1965年，新加坡自馬來西亞獨立出來，不得不面對這樣一個事實：沒有天然資源，供水幾乎完全依賴馬來西亞。為確保新加坡的水資源能夠滿足日益增長和多樣化的需求——即不斷增長的人口、助力經(jīng)濟發(fā)展以創(chuàng)造就業(yè)機會、一個健康舒適的環(huán)境，新加坡政府因地制宜地制訂了開發(fā)和管理水資源的戰(zhàn)略。
總的來看，在早期發(fā)展階段，新加坡試圖通過加強本地的生產(chǎn)能力和水體清潔來實現(xiàn)水資源的自給自足。集水區(qū)域和水庫的建設(shè)與擴張，最大限度地促進了對雨水和內(nèi)陸水的保護。而后期的政策是，通過保護稀有資源及促進社會凝聚力和歸屬感使水資源更加貼近民眾生活。
早年：工程“強”上馬“強”執(zhí)行法律
新加坡內(nèi)陸蓄水量的形勢不容樂觀，而同時經(jīng)常性的干旱和洪澇也給人民帶來困苦，并阻礙了經(jīng)濟的增長。1969年12月，洪水造成人員死亡并造成430萬美元（1969年的價格水平）的損失。新加坡政府開始在6900公頃的洪水易發(fā)區(qū)內(nèi)（約占當(dāng)時島內(nèi)主要面積的12.75%）修建排水系統(tǒng)，并在低洼地區(qū)實施防洪措施，以解決這個問題。
但在新加坡獨立后的最初幾年，資金缺乏限制了與水管理相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項目。當(dāng)時在防洪問題上，時任新加坡法律和國家發(fā)展部長的E.W.Barker提到，資金是排水系統(tǒng)建設(shè)和泵站安裝的一個限制因素。盡管財政拮據(jù)，但是許多排水和防洪項目都被批準(zhǔn)通過，如第一期武吉知馬緩洪項目、城市再生排水項目、雙溪加冷改進項目、甘榜景萬岸和實乞納改進項目、雙溪黃埔混凝土襯砌項目。有限的預(yù)算要求公共工程部的工程師們運用創(chuàng)新和靈活多樣的方法來完成工程。例如，用于從梧槽河上游武吉知馬集水區(qū)到雙溪烏魯班丹700公頃的雨水分流項目，只用了700萬美元的小預(yù)算就完成了。
從新加坡作為一個獨立的國家伊始，島上水資源的弱點就迫使政府采取相關(guān)的策略來控制水污染，包括從數(shù)量和質(zhì)量上維護、加強、提高和重復(fù)使用水資源。新加坡政府認(rèn)識到土地利用、化學(xué)品、毒素、空氣污染和廢水對水資源的影響，為了避免這些行為和物質(zhì)污染水資源，需要制訂嚴(yán)格的法律并嚴(yán)格執(zhí)行。1970年，為了增強對于環(huán)境的責(zé)任感并給予充分的政治支持，時任新加坡總理李光耀將第一個環(huán)境機構(gòu)——防污染部門（APU）納入他的直接管轄之內(nèi)。李光耀不僅青睞嚴(yán)厲的法律，而且要確保它們能夠被嚴(yán)格地執(zhí)行，那些年來就是利用“命令和控制”這個工具來控制污染的。盡管專家因為其經(jīng)濟效率低下而不主張采用這樣的措施，但新加坡還是在環(huán)境因素和經(jīng)濟發(fā)展之間保持了平衡，避免了許多發(fā)展中國家因“不惜一切代價吸引外資”的政策而對環(huán)境造成的破壞。與之對應(yīng)的，很多與環(huán)境相關(guān)的法律制訂出來。其中，《水污染控制和排水法規(guī)》于1975年頒布。它的首要原則是，盡可能地將污水排放至下水道中，并且監(jiān)測和管制其水質(zhì)。該法規(guī)的第四部分主要是針對內(nèi)陸水域（河流、溪流、湖泊或池塘）的水污染，并對“向內(nèi)陸水域排放任何有毒物質(zhì)，從而可能造成環(huán)境危害的行為”進行懲處。1976年的《工業(yè)廢水法規(guī)》中規(guī)定，水污染控制和排放局局長的職責(zé)是確保工業(yè)廢水只能排放到下水道中。自獨立以來，新加坡花了近50年的時間來實施這些監(jiān)管措施。
中期：第一個水資源的總體規(guī)劃
上世紀(jì)70年代，新加坡政府不愿意繼續(xù)依賴進口水，因此計劃興建另外的集水區(qū)（指收集水的自然流域或人為的集水設(shè)計、結(jié)構(gòu)）。預(yù)計集水區(qū)竣工后，可以滿足50%的國內(nèi)總用水量需求。在1971年，在新加坡總理辦公室下成立了一個水資源規(guī)劃部門，用以評估擴大供水的范圍和可行性。根據(jù)該部門對常規(guī)和非常規(guī)水資源的研究，1972年起草了第一個水資源的總體規(guī)劃，該規(guī)劃成為指導(dǎo)新加坡長期水資源發(fā)展的藍(lán)圖。這個文件列出了一系列行動方針，確保當(dāng)?shù)毓┧亩鄻踊统浞中?，以滿足未來預(yù)計的需求。該文件還規(guī)劃在繼續(xù)采用水回用和海水淡化措施的同時，建立城市化集水區(qū)。
規(guī)劃認(rèn)為每個主要集水區(qū)應(yīng)配有單獨的排水系統(tǒng)，就可以達(dá)到節(jié)約供水的目的。在開始進行排水和污水工程規(guī)劃時，應(yīng)先重點考慮工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及采砂中所排廢水的最大化回收利用和污染控制。該規(guī)劃還包括設(shè)置釋放更多的土地作為一個重要目標(biāo)，即在既不吸引投資也不利于開發(fā)的洪澇易發(fā)區(qū)減輕災(zāi)害。同樣，在主要的經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)域建有污水處理廠，并在處理廠周邊預(yù)設(shè)合適的土地和緩沖區(qū)域。
1972年，隸屬于當(dāng)時新成立的環(huán)境部的渠務(wù)署開始組建，該部門的主要任務(wù)是確保有效的排水系統(tǒng)建設(shè)而保護國有資產(chǎn)、提高社會公眾的健康水平以及防止和減緩洪澇災(zāi)害。同年，一個綜合性的排水總體規(guī)劃制定并實施。在接下來的25年內(nèi)，渠務(wù)署共建造了價值約20億美元的項目。
除了集水區(qū)建設(shè)，還有就是廢水利用。在20世紀(jì)70年代新加坡提出了污水處理總體規(guī)劃（后更名為廢水總體規(guī)劃），該規(guī)劃把新加坡劃分成6個廢水集水區(qū)域，每個區(qū)域配有一個符合國際標(biāo)準(zhǔn)的集中性水回收廠（即廢水處理廠）。該污水系統(tǒng)基于“分流制”的原理，把地下排水網(wǎng)絡(luò)收集的廢水匯集到處理廠中，而雨水和地表水則通過明渠排到了河流和水庫中。
1968~1973年和1973~1978年兩度的投資方案為建設(shè)該系統(tǒng)提供了所必需的資金支持。之后該系統(tǒng)的費用通過成本回收制度對消費者進行收費。建設(shè)這個龐大的污水處理基礎(chǔ)設(shè)施投入了巨大的人力和物力，但該設(shè)施極大地擴大了現(xiàn)代衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的覆蓋面，幾乎實現(xiàn)了全民覆蓋。在接下來的20年內(nèi)，新加坡不再使用蹲式公共廁所和露天排便了。
另外，隨著城市化的不斷推進，下水道修復(fù)的老式露天開槽法不但耗時而且也會給公眾帶來不便。20世紀(jì)80年代初，為了解決這些困難，新加坡公用事業(yè)局提出了采用“非開挖”技術(shù)，該技術(shù)可以節(jié)約大量的時間和成本，也可降低對公共設(shè)施的破壞程度。與此同時，城市集水區(qū)也開始進行施工建設(shè)，其中污水泄漏被認(rèn)為是對水域觀光和娛樂的一個主要威脅，這使得公用事業(yè)局又開始尋找更新的技術(shù)和更好的下水道修復(fù)法。
后期：使水資源牢牢根植于新加坡都市風(fēng)格中
到了1989年，上一階段規(guī)劃之下大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都已經(jīng)完成了，這些基礎(chǔ)設(shè)施滿足了日益繁榮的城市需求。水域變得干凈了，新加坡河流發(fā)展計劃也在1985年前后實施。大多數(shù)國民住進了住建發(fā)展局建設(shè)的高層公寓中，充分享有自來水和現(xiàn)代衛(wèi)生服務(wù)。
通過保護稀有資源及促進社會凝聚力和歸屬感使水資源更加貼近民眾生活，是此后一段時期新加坡政府在水資源管理上的著力點。
1997年，新加坡調(diào)整水價，這一調(diào)整不僅涵蓋生產(chǎn)和供應(yīng)的全部成本，而且也反映出了其他可替代資源的高成本。這就給公眾一個強烈的信號，并開始鼓勵采用節(jié)約用水的技術(shù)方案。所有非民用樓宇要求安裝自動延遲關(guān)閉的水龍頭和恒流調(diào)節(jié)器等節(jié)水設(shè)施。自1992年以來，新加坡所有新建的公寓都安裝低容量的沖廁水箱（每次排放3.5~4.5升）；從1997年開始，所有新建建筑物都必須安裝這種沖廁水箱。
城市的快速發(fā)展以及對生活質(zhì)量和娛樂的重視，給人的印象是對水問題的迫切關(guān)注已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，更注重美觀性。這使得水資源牢牢根植于新加坡都市風(fēng)格中，成為新加坡水資源管理的理念之一。例如，在將新加坡河打造成一條“歷史和休閑之河”的同時，新加坡城市重建局開始對濱海灣和加冷內(nèi)灣進行規(guī)劃，以便整合這兩個地區(qū)水域及濱海的發(fā)展。與此同時，1985年的“新加坡河規(guī)劃”針對島內(nèi)三個都市的水域資源（約265公頃），繪制出了一個全面的規(guī)劃。在探尋更為有效地利用水資源作為城市設(shè)計特點的進程中，“城鄉(xiāng)一體化”是一個重要的理念。加冷內(nèi)灣——一個被克勞福德（Crawford）、康平武吉士和體育場環(huán)繞的水域，也是遵循“城鄉(xiāng)一體化”的理念來進行城市規(guī)劃和設(shè)計的。
最后，回顧新加坡土地利用和水的可持續(xù)發(fā)展歷程，可以得出如下結(jié)論：全面的陸地水資源管理已使新加坡處于安全、自給自足和可持續(xù)發(fā)展的軌道之上。
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