常委會委員和人大代表視察北運河水系兩岸污水直排情況
北運河水系，市人大自2008年起連續(xù)重點督辦治理的對象，曾因水質(zhì)改善讓沿岸居民欣喜不已。但剛剛結(jié)束的市十四屆人大常委會第23次會議傳來令人揪心的消息：2010年至今，北運河主要污染物指標逐年上升，其中COD（化學(xué)需氧量）、BOD（生化需氧量）分別上升30%和52%。市人大再次為北京水環(huán)境敲響警鐘，以北運河為代表，本市水資源、水環(huán)境和水生態(tài)形勢仍然嚴峻。
從5月起，檢查組對本市《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《北京市水污染防治條例》、《北京市河湖保護管理條例》實施情況進行檢查，圍繞治污、資源化兩大目標和體制機制改革關(guān)鍵問題，對照四部法律法規(guī)和國務(wù)院“水十條”要求認真檢查。
北運河作為本市人口最集中、產(chǎn)業(yè)最聚集、城市化水平最高的流域，仍是本次市人大執(zhí)法檢查的重點。市人大為什么要緊抓北運河不放？發(fā)源于燕山南麓昌平區(qū)居庸關(guān)的溫榆河，到通州北關(guān)閘以下改稱北運河，全流域覆蓋延慶、懷柔、昌平、海淀、朝陽、順義、通州，是北京五大水系中唯一常年有水的河流。北運河水系共有通惠河、清河等13條一級支流，總長度達300公里，流域面積4423平方公里。作為北京市最重要的排水河道，北運河水系承擔(dān)著中心城區(qū)90％的排水任務(wù)。
檢查中，代表們沿北運河支流小中河實地查看，這條主要流經(jīng)順義農(nóng)村地區(qū)的河道原本開發(fā)強度不大，污水處理設(shè)施還停留在過去郊區(qū)農(nóng)村的水平，但流經(jīng)的馬坡、南法信、仁和等順義新城周邊地區(qū)，聚集了大量外來人口，用水量和排污量早已不是傳統(tǒng)的農(nóng)村概念。代表們了解到，因缺少污水收集處理設(shè)施，新城周邊3公里河道兩岸出現(xiàn)了21個常年有水的污水直排口，大量生活污水只能通過既有排洪明渠以雨污合流的形式直排進入小中河，再加上養(yǎng)殖企業(yè)和工業(yè)大院直排污水，日排污量約2.78萬立方米。
城鄉(xiāng)結(jié)合部污水直排，小中河不是孤例。已經(jīng)建成投用的清河再生水廠是目前國內(nèi)處理規(guī)模最大的高品質(zhì)再生水廠，周邊小區(qū)、高校人口快速增長，產(chǎn)生的污水量遠遠超出預(yù)期設(shè)計，每天55萬立方米處理能力早已飽和，高峰時段大量污水只能直接排入清河。
半年來，檢查組組織常委會委員和人大代表80人次，到朝陽、通州等9區(qū)縣開展實地調(diào)研檢查20余次；對京原路68號院排污、六里屯垃圾填埋場污水處置等10余個案例進行深入解析；圍繞管網(wǎng)建設(shè)、城鄉(xiāng)結(jié)合部治污等重點專題開展研討；廣泛聽取政府部門、區(qū)縣街鄉(xiāng)、專業(yè)單位、普通群眾、專家學(xué)者的意見；委托7個區(qū)縣人大同步執(zhí)法檢查；責(zé)成相關(guān)部門自查并書面報告情況，最終總結(jié)出了當(dāng)前本市水環(huán)境質(zhì)量問題集中體現(xiàn)的六大方面：
一是污水直排量大。全市夏季日直排污水量仍約100萬立方米。
二是城鄉(xiāng)結(jié)合部黑臭水體集中，占城六區(qū)水環(huán)境的90%。壩河下游、常營中心溝等人口密集區(qū)的河流黑臭依舊。
三是河湖水質(zhì)較差。劣五類水質(zhì)河流占監(jiān)測長度的45.8%，湖泊占監(jiān)測水面的40%。不僅北運河水質(zhì)逐年下降，清河、涼水河、通惠河等主要河流總體水質(zhì)均為五類或劣五類水平。
四是地下水污染堪憂。全市淺層地下水四類、五類水質(zhì)占平原面積50%，深層地下水四、五類水質(zhì)占監(jiān)測面積20%，東南部匯水末端受地表污水下滲影響大。
五是雨污合流比重高。全市排水管道9147公里，其中雨污合流管道占24%，城六區(qū)合流管道882公里，初期雨水的主要污染物排放量占總排放量的19%。
六是污泥無害化處理率低，僅為23%左右。規(guī)劃的15座污泥處理設(shè)施建設(shè)進展緩慢，10座還尚未開工，污泥資源化利用無出路。
這六大問題，再次敲響了北京水環(huán)境質(zhì)量的警鐘。
人大督辦水污染治理回眸
2008年
市人大常委會主任杜德印重點督辦“北運河水系治理”代表建議
2009年
市人代會5個代表團、83人次代表提出“推進北運河水系綜合治理，實現(xiàn)污水防治資源化”議案交市政府辦理
2010年
市人大常委會聽取和審議北運河治理專項工作報告
2011年
市人代會5個代表團、153人次代表提出“推進潮白河流域綜合治理”議案交市政府辦理
2012年
市人大常委會聽取和審議潮白河流域水系和北運河流域水系綜合治理專項工作報告
2013年
市人大常委會副主任柳紀綱重點督辦“北運河流域水系水污染治理”代表建議
2014年
市人代會3個代表團、85人次代表提出“推進流域水系綜合治理，提高水環(huán)境質(zhì)量”議案交市政府辦理
2015年
水污染防治“兩法兩條例”執(zhí)法檢查
市政府治水最新規(guī)劃
2017年
中心城和新城建成區(qū)消除黑臭水體
2019年
中心城、新城、建制鎮(zhèn)污水處理率分別達到98%、93%和83%
2020年
污泥100%無害化處理，水環(huán)境得到階段性改善
2030年
水環(huán)境總體改善、水生態(tài)初步恢復(fù)
政府回應(yīng)
2017年消滅城鄉(xiāng)結(jié)合部一千個排污口
前些年北運河“治理趕不上污染”的情況是否還會重現(xiàn)？隨著發(fā)展觀念從“聚集資源求增長”向“疏解功能謀發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，非首都功能疏解和人口規(guī)模調(diào)控力度不斷加大，市政府按照“治河先治污”原則重新謀劃水環(huán)境治理，2013年出臺了《北京市加快污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)三年行動方案》，集中力量補足短板，加快污水處理設(shè)施建設(shè)及中小河道治理。方案明確提出，通過三年的努力，全市污水處理率要達到90%，污泥基本實現(xiàn)無害化處理。
《三年行動方案》計劃新建和改建62座再生水廠。截至9月，清河第二、槐房、定福莊、高安屯等城區(qū)再生水廠均已開工建設(shè)，豐臺河西、順義趙全營等34個項目建成投入運行；共新增污水處理能力69萬立方米/日，再生水生產(chǎn)能力142萬立方米/日。
方案確定的新建改造1290公里污水管線，已完成1106公里，在建184公里；再生水管線484公里建設(shè)任務(wù)中，已完成399.3公里，在建61公里。《三年行動方案》確定的15座污泥無害化處置項目中，已建成1座，在建4座，立項未開工7座，其余3座正在加緊辦理項目前期和開工手續(xù)。
在方案落實中，中心城區(qū)污水處理實施了特許經(jīng)營制度，由北京排水集團承擔(dān)中心城區(qū)污水處理和再生水利用設(shè)施的投資、建設(shè)和運營；郊區(qū)按照“企業(yè)建廠、政府配網(wǎng)”原則，招標確定若干家國有和民營企業(yè)作為投資建設(shè)運營主體。
本市還嘗試吸引社會資本投入生態(tài)治河，以清河和涼水河為試點，委托北京水務(wù)投資中心、北控水務(wù)集團分別承擔(dān)清河、涼水河綜合治理項目的投資、建設(shè)、養(yǎng)護工作，完成清河、涼水河城區(qū)段清淤及綠化，取得階段性成效。
根據(jù)市政府最新規(guī)劃，通過研究制定實施中心城城鄉(xiāng)結(jié)合部污水治理規(guī)劃實施意見和《新三年治污行動計劃》，預(yù)計到2017年，在城鄉(xiāng)結(jié)合部解決128個保留村和難以拆遷村莊、1000個排污口、13個保障房項目的污水收集與處理問題。完成污水管線、截污管道和內(nèi)外連通工程及小型污水處理站等4大類419項建設(shè)任務(wù)，解決700個村莊的治污問題，將農(nóng)村地區(qū)納入治理系統(tǒng)，屆時中心城和新城建成區(qū)可消除黑臭水體。
管網(wǎng) 治理標準 城鄉(xiāng)結(jié)合部 監(jiān)管體系
污水治理亟須補齊四大短板
“從今年起共投資162億元，用七年時間讓承擔(dān)全市90%排水任務(wù)的北運河水系還清。到2015年，基本形成北運河流域城鄉(xiāng)一體化的水資源保護、調(diào)度、循環(huán)利用的新格局，使全流域?qū)崿F(xiàn)水源安全、供水安全、水環(huán)境安全和迎汛安全，真正把北京建設(shè)成一個宜居城市。”
這是2009年市政府辦理“推進北運河水系綜合治理，實現(xiàn)污水防治資源化”議案時做出的承諾。但令人深思的是，時至今日，北運河為什么呈現(xiàn)出“治理趕不上污染”的尷尬狀況？市人大常委會認為，管網(wǎng)建設(shè)滯后、農(nóng)村城鄉(xiāng)結(jié)合部治理難度大、處理標準低、監(jiān)督管理分散是造成承諾難以兌現(xiàn)的四個主要原因。
城鄉(xiāng)結(jié)合部僅三成污水進管網(wǎng)
“按現(xiàn)有計劃，即使污水處理廠全部投產(chǎn)，根治污水直排仍有難度，因為管線缺口更大。”檢查組負責(zé)人坦言。
市人大在檢查中發(fā)現(xiàn)，目前污水管網(wǎng)收集率存在巨大的區(qū)域差距。中心城建成區(qū)污水收集率高達99%，而城鄉(xiāng)結(jié)合部只有33%，海淀山后和豐臺河西更低，11個新城規(guī)劃區(qū)污水收集率58%，剩余農(nóng)村地區(qū)實際僅有20%左右。
斷頭管也嚴重妨礙管網(wǎng)效率。中心城城鄉(xiāng)結(jié)合部干線有15處約15公里的斷頭管，次干線、支線和沿河截污管線斷頭問題更突出。溫榆河大道、首都機場二通道、京良路等污水管無下游，2014年竣工的13個市級保障房項目管網(wǎng)無出路。
新建小區(qū)污水收集缺少“最后一公里”支戶管，開發(fā)企業(yè)、區(qū)縣、相關(guān)部門相互推諉建設(shè)責(zé)任。朝陽區(qū)新建小區(qū)管網(wǎng)覆蓋率不足40%，約180萬人生活污水進不了支戶管。石景山區(qū)京原路68號院保障房項目，1萬人每天約1000立方米污水直排蓮石湖。
中心城城鄉(xiāng)結(jié)合部人口是規(guī)劃控制目標的十倍
執(zhí)法檢查報告反映，中心城的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，過去的污水處理規(guī)劃設(shè)計是服務(wù)40萬人，實際上來了超過400萬人。從城鄉(xiāng)結(jié)合部到邊遠山區(qū)的廣大農(nóng)村是污水治理的短板區(qū)域，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)難度最大。這些地區(qū)人員構(gòu)成復(fù)雜，違章建筑多，都處在拆遷、半拆和待拆的不確定狀態(tài)，常常是一個村的實際人口和建設(shè)規(guī)模比一個建制鎮(zhèn)還大，污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施長期滯后。
在更廣大農(nóng)村地區(qū)，據(jù)市水務(wù)局提供的數(shù)據(jù)，僅有681個村建了1040座污水處理設(shè)施，覆蓋率不足20%。實際檢查中又發(fā)現(xiàn)，這些設(shè)施或是選擇了不適宜的技術(shù)，或是缺乏專業(yè)管理，或是沒有運行經(jīng)費，建成運行的不多，運行合格的更少。
仍以北運河為例，執(zhí)法檢查報告指出，水系河道周邊村、水源地村、民俗旅游村和養(yǎng)殖村排污亟待治理，北運河污染物1/3來自兩岸村莊。占地表水源保護區(qū)和地下水源防護補給區(qū)70%的村莊沒有污水處理設(shè)施。市級民俗旅游村35%沒有治污設(shè)施，其他民俗村和分散接待戶比重更低。
檢查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)面源污水及畜禽養(yǎng)殖污水的主要污染物排放量占總排放量的28%，通州區(qū)沿河一千米范圍27個養(yǎng)殖場污水直排污染河道。作為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟命脈的工業(yè)大院，發(fā)展層次低，房屋土地自由租賃，企業(yè)準入標準不嚴，處理污水沒有設(shè)施，出租方和承租方利益一致，“內(nèi)外”聯(lián)手消極治污。代表檢查所到的通州潞城鎮(zhèn)七級村，一個村就聚集百余家印染、制藥、食品等污染企業(yè)，每天大量污水直排村內(nèi)河道，匯入北運河。
處理標準低限制污水資源化
“現(xiàn)有污水處理廠的處理標準比較低，只有四類、五類，回補河道之后與直排的污水疊加，導(dǎo)致全市主要河湖水質(zhì)長期處于五類和劣五類水平，黑臭異味自然無法避免。”執(zhí)法檢查報告建議，盡快提高本市污水處理標準，使污水真正變成資源。
檢查發(fā)現(xiàn)，目前消費者和生產(chǎn)者對再生水使用積極性都不高，居民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者顧慮的是再生水的異味、二次污染等不確定因素，處理企業(yè)擔(dān)心的是標準提高使成本大幅增加，造成目前77%的再生水只能用于回補河道和放入灌渠流向下游，工業(yè)、市政用量僅占21%和2%。檢查建議，政府必須盡快研究明確再生水的標準和利用定位，污水資源化是北京水環(huán)境治理的頭等大事。
監(jiān)管分散源頭治理薄弱
有代表在執(zhí)法檢查中提出，“河里的污染來自岸上，水污染是社會循環(huán)影響水的自然循環(huán)而產(chǎn)生的問題，污染源頭涉及經(jīng)濟、社會發(fā)展的方方面面，單靠一個水務(wù)部門背不動全部治理任務(wù)，需要加強源頭治理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”
執(zhí)法檢查報告認為，當(dāng)前的水環(huán)境治理工作仍存在統(tǒng)籌不足問題，重末端治理、源頭減排招數(shù)不多，重工程建設(shè)、管理組織力度不足。流域治理方面，管理機構(gòu)有心無力，體制有名無實，上下游缺乏實施中的聯(lián)動。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，重視農(nóng)村不足。
多個涉水行政執(zhí)法主體工作協(xié)調(diào)力度小，缺少有效的綜合執(zhí)法體制。小區(qū)排污監(jiān)管責(zé)任不清，環(huán)保沒有制度性硬約束措施，環(huán)評難坐實。環(huán)保驗收滯后于房屋交付，違法排污處罰對象不明確，“三同時”制度難落實。醫(yī)療污水和垃圾滲濾液等特殊污染源缺少針對性約束制度，污水外包處理缺少對受托企業(yè)的延伸監(jiān)管。
人大建議
深化污水治理體制機制改革
如何保證新規(guī)劃有效落實？市人大常委會就執(zhí)法檢查提出審議意見：堅持法治思維、改革精神和綠色發(fā)展理念，按照市管管網(wǎng)、區(qū)管水廠、提高標準、開放市場的改革思路，統(tǒng)籌考慮首都水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的實際需求，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，充分發(fā)揮政府和市場作用，增強治污的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，建設(shè)管理并重、治理保護并舉，實現(xiàn)水環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，為建設(shè)國際一流的和諧宜居之都提供有力支撐。
處理標準提高至地表水三類
人大建議一個關(guān)鍵點，是逐步將污水處理標準提高至北京市地方標準A類即地表水三類水平。一位常委會委員在審議中說，這是個很高的標準，意味著可以直接下水游泳，當(dāng)然人大追求的目標不是“游泳”，而是“有用”。這個標準比目前清河再生水廠的處理標準還要高，如果在全市普遍實施，可以說，北京的污水處理廠等于全部升級成為再生水廠，污水資源化就真正落到了實處。
在提高處理標準的同時，人大建議，轉(zhuǎn)變以處理率為單一標準的治污效果評價方式，制定相應(yīng)的規(guī)劃、政策、制度、措施等保障體系，根據(jù)再生水的最終用途和使用結(jié)構(gòu)，從戰(zhàn)略層面推進污水的資源化利用。
推動污水管網(wǎng)處理廠分離
人大建議中明確提出，改革是打破當(dāng)前污水治理工作中固有的不合理利益格局的最終辦法。深化污水治理體制機制改革，要按照政府抓網(wǎng)、區(qū)管水廠、管辦分開、廠交市場的方向，推進骨干網(wǎng)廠分離改革。
政府擔(dān)負起管網(wǎng)建設(shè)職責(zé)，強化統(tǒng)籌，合理分工，明確市區(qū)兩級政府的管網(wǎng)建管責(zé)任。通過逐步放開市場，以政府購買服務(wù)等形式，實現(xiàn)污水處理廠市場化運行，通過深度競爭打破既定利益格局，給企業(yè)更多自主經(jīng)營權(quán)，有效推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
同時要利用好價格調(diào)節(jié)工具。堅持“誰排污誰付費，誰多排誰多交”原則，適時提高居民污水處理費征收標準，使其有效覆蓋處理成本。
堅持城鄉(xiāng)治污一盤棋
市人大建議，在加強城鄉(xiāng)結(jié)合部治污力度方面分類施策，對近期城市化的區(qū)域，加快管網(wǎng)建設(shè)；計劃保留的村莊，納入市政規(guī)劃，建設(shè)永久性治污設(shè)施；待拆、難拆的區(qū)域，建設(shè)臨時性治污設(shè)施。
繼續(xù)以北運河等河流周邊村、水源地村、民俗旅游村和養(yǎng)殖村為重點，制定農(nóng)村地區(qū)污水治理規(guī)劃和政策，因地制宜選擇適用技術(shù)和多元化處理模式。農(nóng)村污水處理設(shè)施納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制，制定運維管理辦法，市區(qū)兩級財政按比例分擔(dān)運營經(jīng)費，實行專業(yè)化管理。制定工作計劃，確定時間表，建設(shè)沿河截污管線，限期做好污水直排口集中整治。
對現(xiàn)有處理廠擴規(guī)增容，短期內(nèi)難以接入大型治污系統(tǒng)或接入成本過高的地區(qū)，新建小型廠站作為補充，進行分散治理。啟動工業(yè)大院治污，取締不符合產(chǎn)業(yè)政策的污染項目，對環(huán)保設(shè)施差的企業(yè)，實施清潔化改造，探索在線監(jiān)控辦法。
完善源頭治理監(jiān)管體制
“不欠新賬還清舊賬”，這是市人大關(guān)于源頭治污方面建議的目標。在土地開發(fā)方面，建議排污管網(wǎng)未覆蓋區(qū)域的土地禁止上市或附條件限制上市交易。在房屋交付方面，確立規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、水務(wù)和消防部門聯(lián)合驗收體制，加強小區(qū)排污監(jiān)管，環(huán)保不合格、污水無出路不予交付許可。
對既有小區(qū)的生活污水直排問題，明確水務(wù)和環(huán)保監(jiān)督責(zé)任，排查已入住小區(qū)的污水排放狀況，明確責(zé)任主體，確定解決方案和完成時限。同時，完善醫(yī)療污水、垃圾滲濾液等特殊污水的針對性監(jiān)管政策，規(guī)范污水處理外包方式，明確各方責(zé)任，做好延伸監(jiān)管。
為有效發(fā)揮治污資金的使用效率，市人大還建議認真做好治污資金的投資效能監(jiān)察和審計工作。
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