監(jiān)測人員正在對杭州西湖水質(zhì)進行監(jiān)測。
1 運用系統(tǒng)思維解決水污染問題
以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心
水污染防治是一項系統(tǒng)工程，解決水污染問題需要系統(tǒng)思維，從全局和戰(zhàn)略的高度進行頂層設(shè)計和謀劃。
一是以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌水資源管理、水污染治理和水生態(tài)保護。《水十條》提出了控制排污、促進轉(zhuǎn)型、節(jié)約資源等任務(wù)，構(gòu)建水質(zhì)、水量、水生態(tài)統(tǒng)籌兼顧、多措并舉、協(xié)調(diào)推進的格局。污染物排放總量作為分子，盡量做減法，“調(diào)結(jié)構(gòu)、調(diào)布局”是治本之策，以治水倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及轉(zhuǎn)型升級；減少污染物排放是治標之法，努力削減工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)村農(nóng)業(yè)排污總量。水量作為分母，盡量做加法，堅持節(jié)水即減污，以控制用水總量、提高用水效率、保障生態(tài)用水實現(xiàn)節(jié)水增流，強調(diào)閘壩聯(lián)合調(diào)度、生態(tài)補水等措施，合理安排閘壩下泄水量和時段，維持河湖基本生態(tài)用水。
二是協(xié)同管理地表水與地下水、淡水與海水、大江大河與小溝小汊。水具有很強的流動性，污染在水里，根源在岸上。《水十條》以山水林田湖為生命共同體，尊重水的自然循環(huán)過程，監(jiān)管污染物的產(chǎn)生、排放、進入水體的全過程，統(tǒng)籌地表與地下、陸地與海洋、大江大河和小溝小汊。對于大江大河，延續(xù)重點流域水質(zhì)考核問責制度，強化消滅劣V類水體。對于群眾意見大、公眾關(guān)注度高的小溝小汊，公布黑臭水體名稱、責任人及達標期限。
三是系統(tǒng)控源，全面控制污染物排放。污染物排放總量大，是我國水環(huán)境保護必須面對的核心問題。《水十條》明確主攻方向，以取締“十小”企業(yè)、整治十大行業(yè)、治理工業(yè)集聚區(qū)、防治城鎮(zhèn)生活污染等為重點，全面推動深化減污工作；通過劃定禁養(yǎng)區(qū)等措施，提升規(guī)模化養(yǎng)殖比率，實現(xiàn)糞便污水資源化利用；提出了加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治、加強船舶港口污染控制、依法強制報廢超過使用年限的船舶等針對性的非點源污染防治措施。
四是工程措施與管理措施并舉，切實落實治理任務(wù)。《水十條》提出的各類工程措施和管理措施相輔相成，工程措施著眼于“以項目治水潔水”，管理措施著眼于“用制度管水節(jié)水”。不僅提出工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治，飲用水安全保障、城市黑臭水體整治、節(jié)水等工作要求，還明確了70余項法規(guī)、政策、制度和機制等管理舉措，全面保障各項任務(wù)的落實。
五是部門聯(lián)動，打好治污“組合拳”。《水十條》明確了發(fā)改、財政、工信、住建、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的責任，整合海洋、林業(yè)、水利等部門的行政工作，充分調(diào)動工商、國土、公安等部門的執(zhí)法力量，將顯著提升環(huán)保工作效率。
六是構(gòu)建全民行動格局，落實政府、企業(yè)、公眾責任。明確和落實各方責任是《水十條》實施的重要保障。《水十條》明確提出了強化地方政府水環(huán)境保護責任、落實排污單位主體責任、構(gòu)建全民行動格局、嚴格目標任務(wù)考核等措施。通過責任追究制度落實地方政府責任，約束企業(yè)依法治污，健全公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體系。建立政府、企事業(yè)單位、公眾溝通對話平臺，新聞媒體、公益組織也要依法加強對政府和企業(yè)的監(jiān)督。
2 把好畜禽養(yǎng)殖污染防治三道關(guān)
強化源頭控制，降低污染風險
隨著我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的迅速發(fā)展，出現(xiàn)了布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)等問題，畜禽糞污未得到科學處置利用，既浪費資源，又污染環(huán)境，并成為湖庫富營養(yǎng)化等水質(zhì)惡化的重要原因。《水十條》提出了“調(diào)布局、建設(shè)施、促利用”全過程控制思路，要求調(diào)整優(yōu)化布局，實施養(yǎng)殖場清潔生產(chǎn)及糞污資源化利用，促進產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，減少對水環(huán)境的污染。
一是強化源頭控制，調(diào)整養(yǎng)殖布局。長期以來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)單純面向市場自由發(fā)展，導致了布局不合理等問題，部分飲用水水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等敏感水體面臨養(yǎng)殖污染風險。《水十條》從優(yōu)化布局入手，將“調(diào)整養(yǎng)殖布局、降低污染風險”作為重點任務(wù)之一，明確了科學劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖場（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶等任務(wù)和完成時限，從源頭上防范畜禽養(yǎng)殖污染風險。
二是建設(shè)治污設(shè)施，促進清潔養(yǎng)殖。畜禽養(yǎng)殖業(yè)疫病風險高，疫病往往給養(yǎng)殖者帶來巨大損失。清潔養(yǎng)殖對防控疫病起到重要作用。我國規(guī)模化養(yǎng)殖程度低，養(yǎng)殖企業(yè)的環(huán)境意識差、經(jīng)濟基礎(chǔ)不強，抵御市場波動和疫病風險的能力弱，清潔生產(chǎn)水平不高。《水十條》要求，現(xiàn)有規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）要根據(jù)污染防治需要，配套建設(shè)糞便污水貯存、處理、利用設(shè)施，新建、改建、擴建的要實施雨污分流，散養(yǎng)密集區(qū)要實施污水分戶收集和集中處理利用。從而實現(xiàn)養(yǎng)殖場糞污清潔規(guī)范存儲，既能提高養(yǎng)殖場清潔生產(chǎn)水平，又能改善水環(huán)境質(zhì)量，還能促進行業(yè)健康發(fā)展。
三是加強種養(yǎng)結(jié)合，引導綜合利用。畜禽糞污是天然的肥料資源。由于國家化肥補貼和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式、勞動力結(jié)構(gòu)的變化，畜禽糞肥種植業(yè)應(yīng)用受到限制，既浪費資源又污染環(huán)境。種養(yǎng)結(jié)合不足是我國畜禽養(yǎng)殖污染的重要原因之一。《水十條》強調(diào)糞污資源化利用，支持和鼓勵采取糞肥還田、制取沼氣、發(fā)電、制造有機肥等方式，促進就地就近消納利用畜禽養(yǎng)殖糞污，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與環(huán)境保護雙贏的目標。
3 保障生態(tài)流量和促進水質(zhì)改善
科學確定流量，強化調(diào)度管理
生態(tài)流量是指維持江河湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康所需的水文情況，包括流量（水位）要求、不同水期消長要求等。與之相近的概念還有環(huán)境流量、生態(tài)需水量、生態(tài)基流等。
保障生態(tài)流量是江河湖泊得以存在的基礎(chǔ)，無水不成江湖；是維持一定環(huán)境容量、保障水質(zhì)安全的需要，排污標準、水質(zhì)目標都基于一定水量測算，如果水量不足則難以實現(xiàn)水環(huán)境保護要求；是水資源管理的重要內(nèi)容，2011年中央一號文件明確提出，要協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水；是維護水生態(tài)健康的需要，水生生物洄游、產(chǎn)卵等重要生命活動，往往依賴于特定的流量和水文過程。
人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情，不少地區(qū)生態(tài)流量得不到保證。隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，不少地區(qū)水資源過度開發(fā)，如黃河流域開發(fā)利用率高達82%、淮河流域達53%，海河流域更是超過100%，遠超國際通行的40%的開發(fā)上限，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問題。
國內(nèi)外在生態(tài)流量保障理論與實踐方面積累了豐富經(jīng)驗。20世紀40年代，美國就意識到水資源開發(fā)影響漁業(yè)，到70年代水利工程建設(shè)高峰時期，生態(tài)流量研究與實踐迅速興起，并于80年代后期擴展到澳大利亞、南非、歐洲等地區(qū)，至21世紀初，已有40多個國家和地區(qū)建立了上百種計算方法。我國生態(tài)流量研究始于20世紀90年代，在九五科技攻關(guān)“西北地區(qū)水資源保護與合理利用”、中國工程院“中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”、“黃河流域水資源演化和可再生性維持機理”等項目推動下快速發(fā)展，并在全國水資源綜合規(guī)劃、水電開發(fā)等實踐中得到應(yīng)用。
《水十條》明確提出要科學確定生態(tài)流量，加強江河湖庫水量調(diào)度管理，維持河湖生態(tài)用水需求，重點保障枯水期生態(tài)基流。這是統(tǒng)籌保護水質(zhì)、水量和水生態(tài)的重要舉措，將有力推進水環(huán)境改善。一是科學確定生態(tài)流量。以河湖重要控制斷面（點位）、生態(tài)敏感區(qū)等為關(guān)鍵節(jié)點，以納污、生態(tài)、防洪、發(fā)電、航運、灌溉等功能協(xié)調(diào)為準則，“一河一量”確定生態(tài)流量。二是強化調(diào)度管理。將生態(tài)流量納入水資源調(diào)度方案，區(qū)域水資源調(diào)配及水力發(fā)電、供水、航運等調(diào)度，要服從流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，切實保障生態(tài)流量。
4 發(fā)揮市場決定性作用
需用好稅收﹑價格、補償、獎勵等手段
實施《水十條》資金需求巨大。在積極發(fā)揮政府規(guī)范和引領(lǐng)作用的同時，必須用好稅收、價格、補償、獎勵等手段，充分發(fā)揮市場機制作用。
一是健全稅收政策，引導生產(chǎn)消費行為。稅收是生產(chǎn)消費行為的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)手段，在推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導綠色消費等方面發(fā)揮著重要作用。《水十條》關(guān)注環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅等稅種的調(diào)節(jié)作用。提出對國內(nèi)企業(yè)為生產(chǎn)國家支持發(fā)展的大型環(huán)保設(shè)備，必需進口的關(guān)鍵零部件及原材料，免征關(guān)稅。加快推進環(huán)保稅立法、資源稅改革等工作。研究將部分高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍。
二是理順價格機制，保護好資源環(huán)境。建立能夠反映資源稀缺程度和環(huán)境修復費用的價格與收費政策，是籌集治污資金的重要手段。設(shè)立階梯水價、提高污水費征收標準，成為價格收費政策的重要內(nèi)容。《水十條》要求，分期推進水資源價格改革，涵蓋居民、非居民以及農(nóng)業(yè)用水等領(lǐng)域；因地制宜制定水資源費征收標準，如地下水水資源費征收標準應(yīng)高于地表水、超采地區(qū)征收標準應(yīng)高于非超采地區(qū)；修訂城鎮(zhèn)污水處理費、排污費、水資源費征收管理辦法，合理提高征收標準，做到應(yīng)收盡收。
三是建立激勵機制，樹立行業(yè)標桿。現(xiàn)有環(huán)境保護制度重視企業(yè)達標排放，缺少激勵企業(yè)深化治污的政策機制，不利于進一步降低污染物排放水平。《水十條》創(chuàng)新性地提出，健全節(jié)水環(huán)保“領(lǐng)跑者制度”，鼓勵支持節(jié)能減排先進企業(yè)及工業(yè)集聚區(qū)的用水效率、排污強度等達到更高標準，支持開展清潔生產(chǎn)、節(jié)水治污等示范工作。
四是實施生態(tài)補償，解決跨界污染。生態(tài)補償是受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的一種補償，補償其為保護生態(tài)環(huán)境做出的貢獻。我國流域生態(tài)補償主要通過專項資金、異地開發(fā)、水權(quán)交易等模式實現(xiàn)。《水十條》提出實施跨界水環(huán)境補償，探索采取橫向資金補助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，建立跨界水環(huán)境補償機制并開展試點示范。
5 為水環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)提供新動力
指明發(fā)展方向，創(chuàng)新發(fā)展模式
《水十條》是深入開展水污染防治工作，保障國家水安全的行動綱領(lǐng)，將為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展注入新動力。
一是指明了相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。水環(huán)境質(zhì)量改善目標要求，將為區(qū)域流域水環(huán)境修復等綜合型環(huán)保企業(yè)，提供更多治理與運維服務(wù)機會。“十大”重點行業(yè)專項整治與規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）污染防治，將推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)由末端治理向清潔化改造綜合服務(wù)發(fā)展。工業(yè)集聚區(qū)污水集中處置與在線監(jiān)控等要求，將帶動園區(qū)水環(huán)境監(jiān)測、污染防控、環(huán)保設(shè)施運營等第三方治理服務(wù)發(fā)展。城鎮(zhèn)生活污染治理、污水處理設(shè)施提標改造、污泥處理處置，將為相關(guān)工程設(shè)計、設(shè)備制造、設(shè)施建設(shè)和運營維護等產(chǎn)業(yè)帶來機遇。農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，將推進城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸。嚴格控制新增取水許可、完善中水設(shè)施建設(shè)等要求，將促進再生水和海水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。節(jié)水目標任務(wù)考核、控制管網(wǎng)漏損率等要求，將推進節(jié)水設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品制造及相關(guān)技術(shù)的發(fā)展。
二是促進相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新。推行政府和社會資本合作、政府采購環(huán)保服務(wù)等模式，轉(zhuǎn)變政府以投入環(huán)保固定資產(chǎn)為主的傳統(tǒng)投資模式，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)向提供綜合環(huán)保服務(wù)轉(zhuǎn)變，提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模。逐步健全投資回收機制、不斷豐富社會融資工具、推行環(huán)境績效合同服務(wù)等，將強化投資方、建設(shè)運營方的合作，完善投融資—建設(shè)—運行水環(huán)境整治綜合服務(wù)模式。工業(yè)園區(qū)、畜禽、重點行業(yè)企業(yè)治污需求的釋放，將推進環(huán)保企業(yè)服務(wù)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸，提供專業(yè)化的第三方治理服務(wù)。
三是提升相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。《水十條》重點工程內(nèi)容包括區(qū)域流域環(huán)境綜合整治、重點行業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)改造、工業(yè)集聚區(qū)污染治理、城鎮(zhèn)污水處理提標改造與再生利用、污泥無害化處理處置、農(nóng)村污水連片整治、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染治理、水環(huán)境保護金融與咨詢、節(jié)水產(chǎn)品與管網(wǎng)建設(shè)等。利用投入產(chǎn)出模型測算，《水十條》將直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)超過1.4萬億元，間接帶動約5000億元。隨著投融資、建設(shè)管理等模式創(chuàng)新，將持續(xù)提升相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟社會效益。
四是相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點領(lǐng)域。一是創(chuàng)新商業(yè)模式，建立綜合環(huán)境服務(wù)和工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)過程綜合治污的投資方式與回報機制。隨著水環(huán)境保護由末端治理向全過程防控延伸，向循環(huán)經(jīng)濟與資源綜合利用深入，向資本運作發(fā)展，環(huán)保企業(yè)應(yīng)突破傳統(tǒng)治污模式，積極探索產(chǎn)品∕服務(wù)、市場運作、營銷方式等商業(yè)模式。二是加強環(huán)保實體經(jīng)濟與金融合作。環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長、高市盈率等特性，引導著社會資本投向。具備一定規(guī)模的環(huán)保企業(yè)應(yīng)進一步強化上市融資、再融資，促進資本層面的整合與并購升級，打造行業(yè)龍頭。中小環(huán)保企業(yè)可通過發(fā)行企業(yè)債、公司債等方式拓寬融資渠道，擴大業(yè)務(wù)范圍。三是注重技術(shù)研發(fā)引進與成果轉(zhuǎn)化。水務(wù)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)中最大也是發(fā)展最成熟的行業(yè)，環(huán)保企業(yè)應(yīng)進一步研發(fā)核心技術(shù)、打造精品工程、創(chuàng)新商業(yè)模式、注重品牌建設(shè)、樹立行業(yè)典范，做領(lǐng)域內(nèi)的“領(lǐng)跑者”。
6 打好融資三大戰(zhàn)役
前瞻謀劃，金融與環(huán)保融合
《水十條》投資需求主要集中在環(huán)境綜合整治、節(jié)水、工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)生活污染治理、污水再生利用、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、船舶港口污染控制、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等領(lǐng)域，需要前瞻謀劃，打好三大融資戰(zhàn)役。
一是金融與環(huán)保融合。當前，環(huán)境金融對環(huán)保工作助力不夠，金融與環(huán)保融合不足，重要原因是排污企業(yè)和環(huán)保企業(yè)抵押擔保手段缺乏，金融機構(gòu)出于風險考慮，不愿進入環(huán)保領(lǐng)域。《水十條》提出，積極推動設(shè)立融資擔保基金，推廣股權(quán)、項目收益權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)等質(zhì)押融資擔保，將推進環(huán)保設(shè)備融資租賃業(yè)務(wù)，消除金融資本進入環(huán)保領(lǐng)域的融資擔保障礙，撬動金融資本投入環(huán)保事業(yè)。
二是開發(fā)經(jīng)營權(quán)益捆綁。《水十條》提出，采取授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵社會資本加大環(huán)保投入。水源地環(huán)境綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、河流生態(tài)修復等項目公益性強，難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟收益。要撬動社會資本進入這些領(lǐng)域，必須讓其有利可圖，如通過與周邊土地開發(fā)、林下經(jīng)濟、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等經(jīng)營性較強的項目組合開發(fā)，即可創(chuàng)新捆綁經(jīng)營模式，引導社會資本投入。
三是環(huán)境績效合同服務(wù)。《水十條》提出，采取環(huán)境績效合同服務(wù)等方式，鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護投入，促進多元融資。市場主體以合同方式，向政府提供環(huán)境綜合服務(wù)，并以環(huán)境效果為基礎(chǔ)收取服務(wù)費，有利于建立基于績效的政府環(huán)保支出方式，提升環(huán)境公共服務(wù)水平。此外，還可以通過分期支付方式，降低財政一次性支出壓力。
7 建立跨界水環(huán)境補償機制
探索多種方式，開展補償試點
黨的十八屆三中全會要求“實行生態(tài)補償制度，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。《水十條》提出，實施跨界水環(huán)境補償機制。探索采取橫向資金補助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，建立跨界水環(huán)境補償機制，開展補償試點。
2013年，全國跨省界河流以有機污染為主，劣Ⅴ類斷面比例高出全國平均水平10.5個百分點，高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、化學需氧量、總磷等指標濃度比全國平均水平分別高12.5%、59.0%、22.2%和46.7%。近年來，皖浙兩省的新安江、甘陜兩省的渭河和粵桂兩省（區(qū)）的九洲江等流域陸續(xù)開展了水環(huán)境補償實踐，取得積極成效。新安江水環(huán)境補償試點以來，上游黃山市在保持經(jīng)濟總體較快發(fā)展的前提下，污染物排放量和排放強度逐年下降，上游河流水質(zhì)惡化趨勢得到有效控制，下游千島湖水質(zhì)同步改善。
當前，我國跨省界河流生態(tài)流量難以有效保障，上下游治污協(xié)作機制尚未完全建立，權(quán)責落實與激勵政策尚不完善，跨省界斷面水質(zhì)短期內(nèi)難以得到根本改善。實施水環(huán)境補償，在改善流域水環(huán)境質(zhì)量、明確治理責任等方面將發(fā)揮積極作用，是水環(huán)境管理的重要內(nèi)容和有效手段。由于我國水環(huán)境補償工作起步較晚，在補償?shù)姆绞健藴省⒇熑蔚确矫嫒孕柽M一步研究和完善。
為進一步建立健全跨界水環(huán)境補償機制，重點需要開展以下工作：一是完善頂層設(shè)計。制定出臺相關(guān)法律法規(guī)、辦法和技術(shù)指南，推進跨界水環(huán)境補償?shù)闹贫然头ㄖ苹槐M快制定和出臺跨省界水環(huán)境補償指導意見，引導地方建立補償工作機制。二是加強指導協(xié)調(diào)。在完善新安江、九州江、渭河等流域跨界水環(huán)境補償機制的同時，在引灤入津、東江等流域進一步開展試點，加大協(xié)調(diào)力度，明確上下游責任。三是研究建立補償標準體系。考慮上游地區(qū)發(fā)展機會損失成本、污染治理成本以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等因素，完善跨界水環(huán)境補償測算方法。四是推進長效機制建設(shè)。鼓勵上下游采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等方式，開展多元化補償，采取財政、金融等經(jīng)濟手段，吸引市場資本投入流域環(huán)境保護，維護補償機制長期有效運轉(zhuǎn)。
8 重拳打擊違法行為
對違法排污零容忍
近年來，各地區(qū)、各部門不斷加大工作力度，環(huán)境執(zhí)法工作取得積極成效，但執(zhí)法不到位等問題仍然十分突出。違法排污事件屢見不鮮，環(huán)境事故頻發(fā)。環(huán)境監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)察機制建設(shè)不完善，監(jiān)督執(zhí)法方式單一，難以及時發(fā)現(xiàn)并處罰所有環(huán)境違法行為。違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象依然存在。少數(shù)地方出于經(jīng)濟發(fā)展考慮，環(huán)保履責不到位，甚至充當排污企業(yè)的“保護傘”。公眾參與渠道不暢，社會監(jiān)督機制不完善，違法企業(yè)缺乏道德約束力，某種程度上縱容了其違法排污，形成惡性循環(huán)。
《水十條》重拳打擊違法行為，要求加大執(zhí)法力度，完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機制。實行“紅黃牌”管理，對超標和超總量的企業(yè)予以“黃牌”警示，一律限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治；對整治仍不能達到要求且情節(jié)嚴重的企業(yè)予以“紅牌”處罰，一律停業(yè)、關(guān)閉。嚴懲環(huán)境違法行為，對違法排污零容忍。
積極推行國家督查、省級巡查、地市檢查，堅持聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，加大暗查暗訪力度，研究建立常規(guī)監(jiān)察、突擊抽查、公眾監(jiān)督新機制，充分調(diào)動社會力量監(jiān)督環(huán)境違法。抽查并公布排污單位達標排放情況，定期公布環(huán)保“黃牌”、“紅牌”企業(yè)名單，形成“過街老鼠，人人喊打”的強大震懾，形成“齊抓共管”排污企業(yè)的新局面。
環(huán)保違法行為“零容忍”。對偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險廢物、不正常使用防治污染設(shè)施、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等惡意違法行為，依法嚴厲處罰；對違法排污及拒不改正的企業(yè)按日計罰，依法對相關(guān)人員予以行政拘留；對涉嫌犯罪的，一律迅速移送司法機關(guān)。對超標超總量排污的違法企業(yè)采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉等措施。
9 建立陸海統(tǒng)籌行動體系
污染物協(xié)同控制與區(qū)域聯(lián)動
十八屆三中全會要求建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。《水十條》提出，完善流域協(xié)作機制，健全跨部門、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制等要求，統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護與陸源污染防治、生態(tài)系統(tǒng)修復，健全污染物協(xié)同控制與區(qū)域聯(lián)動機制，協(xié)同推進水污染防治工作。
陸源污染和生態(tài)破壞是近岸海域污染和生態(tài)退化的主要原因。受環(huán)境污染、圍墾、填海、筑壩、取沙等人類活動影響，海洋流場改變，許多海洋產(chǎn)卵場、采苗場和養(yǎng)殖場喪失基本功能，漁業(yè)資源增殖和恢復能力下降，自然岸線消失。沿海地區(qū)大型化工、石化、能源等基地開發(fā)，進一步加大了近岸海域環(huán)境風險。
國際上在陸海統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護方面積累了豐富經(jīng)驗。美國切薩皮克海灣通過全面動態(tài)監(jiān)測、數(shù)學模擬預(yù)測等，識別主要污染物來源，有針對性地開展綜合整治，取得了良好效果。日本通過制定《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》和相關(guān)水質(zhì)改善計劃，嚴控陸域污染，重點保護海岸帶，基本保障了瀨戶內(nèi)海環(huán)境安全。
加強陸海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境保護，重點做好以下工作：一是建立環(huán)保協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮環(huán)保、海洋、國土、水利等部門合力，聯(lián)合開展環(huán)評會商、執(zhí)法監(jiān)督、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等工作。二是完善水環(huán)境監(jiān)測體系，綜合環(huán)保、國土、水利和海洋等部門監(jiān)測斷面（點位），定期共享和交換監(jiān)測數(shù)據(jù)。三是健全規(guī)劃體系，統(tǒng)籌重點流域、近岸海域、近海陸域等相關(guān)規(guī)劃，以入海河流治理和海岸帶保護為抓手，全面改善流域、區(qū)域、海域環(huán)境質(zhì)量。四是建立陸海統(tǒng)籌的行動體系，重點整治黃河口、長江口、渤海灣、杭州灣等河口海灣，并在沿海城市實施總氮排放總量控制。
10 編織環(huán)境管理“天羅地網(wǎng)”
劃分監(jiān)管網(wǎng)絡(luò) 明確水體單元
一是劃分監(jiān)管網(wǎng)格。針對違法排污屢禁不止、部分區(qū)域排污不降反增、部分小溝小汊污染加重等問題，必須進一步加強環(huán)境監(jiān)管。《水十條》提出，各市、縣應(yīng)自2016年起實行環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理，即將行政區(qū)域劃分為若干環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格，逐一明確監(jiān)管責任人，確定重點監(jiān)管對象，劃分監(jiān)管等級，采取差別化監(jiān)管措施，并向社會公開。
各地網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作積累了豐富經(jīng)驗。河北省在172個縣（市、區(qū)）、30個開發(fā)區(qū)、2000多個鄉(xiāng)和5萬多個行政村建立了網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，上下級網(wǎng)格之間、環(huán)保部門與企業(yè)之間，層層簽訂監(jiān)管目標責任狀。保定市發(fā)放了環(huán)境責任監(jiān)督聯(lián)系卡，確保任務(wù)到人、到污染源。湖北荊門市將漳河水庫周邊30多個村委會、居委會書記、主任聘為義務(wù)監(jiān)督員，組建了漳河流域生態(tài)環(huán)保村級網(wǎng)絡(luò)。
二是明確水體單元。控制單元以自然水系控制斷面為節(jié)點，統(tǒng)籌匯水范圍內(nèi)的各行政區(qū)，既能兼顧自然水系完整性，又能分清行政責任，避免了跨界糾紛，在我國淮河、海河等重點流域水污染防治規(guī)劃編制實施中發(fā)揮了重要作用，在任務(wù)項目統(tǒng)籌安排、資金及政策優(yōu)化配制、工程分步實施等方面，取得了良好效果。實踐表明，將控制單元斷面水質(zhì)與排污區(qū)域掛鉤，可成為環(huán)境監(jiān)管的強硬抓手。
11 強化環(huán)境質(zhì)量目標管理
將改善環(huán)境質(zhì)量作為判斷工作成效終極標準
質(zhì)量目標是水環(huán)境管理的出發(fā)點和落腳點。各級地方人民政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責。改善環(huán)境質(zhì)量是提升政府公信力、展示執(zhí)政能力的必然要求。良好的生態(tài)環(huán)境是最基本的公共服務(wù)，是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，是滿足公眾期待、緩解社會矛盾的有效手段。質(zhì)量目標管理，也是倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。
質(zhì)量目標管理是水環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的基本要求。污染物排放總量控制，是現(xiàn)階段行政約束力最強的環(huán)境管理手段，為質(zhì)量改善作出巨大貢獻。但是，水總量控制僅包括化學需氧量和氨氮指標，難以有效約束其他污染物，導致總量目標與質(zhì)量目標脫鉤。當前，我國水環(huán)境管理急需完成由總量控制向質(zhì)量目標管理的轉(zhuǎn)型，將改善環(huán)境質(zhì)量作為判斷各項工作成效的終極標準。
國內(nèi)外在質(zhì)量目標管理方面積累了豐富經(jīng)驗。美國最大日負荷控制計劃，根據(jù)河流水質(zhì)目標確定污染源排放限值，成效顯著。歐盟《水框架指令》以“水生態(tài)良好”作為水管理的最終目標，穩(wěn)步推進各相關(guān)工作。我國自2009年起對重點流域水污染防治規(guī)劃實施情況進行年度考核，將水質(zhì)作為最重要的考核指標，考核結(jié)果向社會公布，并與國家支持和地方政府政績掛鉤，有力推進了水環(huán)境質(zhì)量的改善。部分地區(qū)還開展了基于水質(zhì)考核的生態(tài)賠償，取得了積極效果。
強化環(huán)境質(zhì)量目標管理重點要開展以下工作：一是整合重點流域水污染防治規(guī)劃、重要江河湖泊水功能區(qū)劃等工作成果，明確水體水質(zhì)目標。二是逐一排查各水體單元水質(zhì)狀況，明確達標時限、措施任務(wù)、工程項目，并分解落實到責任主體。三是公開評估考核結(jié)果、達標方案、達標時限等信息，接受公眾監(jiān)督。四是運用掛牌督辦、區(qū)域限批等行政手段，強化考核結(jié)果的應(yīng)用。
12 抓兩頭促中間
讓人民群眾看得見享受到水環(huán)境改善
地表水體按功能高低分為五類，不同功能類別分別執(zhí)行相應(yīng)的標準限值。“兩頭”指“好水”與“差水”，分別對應(yīng)Ⅰ～Ⅲ類與劣于Ⅴ類水質(zhì)的水體，“中間”指Ⅳ～Ⅴ類水質(zhì)的水體。
人民群眾對飲用水安全風險、城市水體黑臭等問題反映日益強烈，保護水環(huán)境、治理水污染已成為全社會的焦點。抓兩頭促中間，是根據(jù)社會公眾訴求和水污染防治工作階段特點，在“好水”、“差水”兩頭彰顯保護和治理成效，讓人民群眾看得見、享受得到水污染防治工作帶來的環(huán)境效益；同時帶動其他水體水質(zhì)改善，為全面建成小康社會貢獻力量。
因此，《水十條》提出，到2020年，七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良（達到或優(yōu)于Ⅲ類）比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體高于93%等要求。
歐美發(fā)達國家從大規(guī)模治污到水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，花費了30年甚至更長時間，基本做法是統(tǒng)籌考慮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，采取控源截污、生態(tài)修復、綜合治理等措施。為實現(xiàn)《水十條》提出的水質(zhì)改善目標，需重點做好以下工作：一是依法治污，嚴格落實《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)要求，向水污染宣戰(zhàn)；二是系統(tǒng)治理，堅持以山水林田湖為生命共同體，市場與行政、經(jīng)濟與科技手段齊發(fā)力，節(jié)水與潔水、水質(zhì)與水量指標共考核。三是突出重點，將7大重點流域、9個重點河口海灣、3個重點區(qū)域、36個重點城市作為重中之重，以硬措施落實硬任務(wù)。
13 消除城市黑臭水體
推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)
城市水體，通常指城市中自然或人工形成的河流、河道和小型湖泊等景觀水體。受規(guī)劃不合理、排污集中、截污不夠、流量不足等因素影響，城市水體普遍污染較重，有的甚至發(fā)黑發(fā)臭，人民群眾反映強烈，成為水污染防治工作的薄弱環(huán)節(jié)和難點，也是新型城鎮(zhèn)化繞不開的“傷疤”。
據(jù)不完全統(tǒng)計，浙江垃圾河、黑臭河共計1.2萬公里，約占總長度的10%；江蘇省城市黑臭水體約占河道總數(shù)的20%；河南18個城市有34條黑臭河流，占河流總數(shù)的56.7%；廣州市黑臭水體約135個，占河涌總數(shù)的58.7%。
水體黑臭伴隨工業(yè)化、城市化快速發(fā)展產(chǎn)生。韓國首爾清溪川、英國倫敦泰晤士河、法國巴黎塞納河等都有類似經(jīng)歷，但是經(jīng)過整治，水質(zhì)得到了改善。我國部分地區(qū)正在開展城市污染嚴重水體治理工作，江蘇省公布了313條擬開展整治的河流名單，擬于2016年基本消除城市河流黑臭現(xiàn)象；浙江自2013年起，全面推進“五水共治”，逐一制定污染河道整治方案，實行“河長制”，接受群眾和媒體監(jiān)督。實踐經(jīng)驗表明，城市污水截流及深度處理、初期雨水處理、生態(tài)堤岸建設(shè)等是主要的技術(shù)選擇；開展多部門合作、依靠市場機制、加強監(jiān)督執(zhí)法、強化考核及信息公開等是有效的管理手段。
《水十條》提出，加大黑臭水體治理力度，每半年向社會公布治理情況。一是堅持水質(zhì)目標導向，落實截污優(yōu)先、治理為本、開源增流、生態(tài)恢復、系統(tǒng)治理等要求。二是堅持問題導向，解決建成區(qū)污水直排等瓶頸問題，制定實施“一河一策”。三是堅持工程建設(shè)與長效管理兩手抓，將水環(huán)境保護作為城市發(fā)展的剛性約束，創(chuàng)新工程運營維護模式。四是嚴格考核，國家開展城市水環(huán)境狀況排名，地方定期向社會公布城市黑臭水體清單與治理進程。
14 地表水及地下水污染協(xié)同控制
打破頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳困局
當前，我國地表水及地下水復合污染事件頻發(fā)，華北平原滲井滲坑污染、遼寧阜新“綠茶水”等事件的主要原因是，受污染的地表水影響了地下水；廣西龍江鎘污染、重慶千丈巖水庫污染等事件的主要原因是，受污染的地下水影響了地表水。針對這些新情況，《水十條》創(chuàng)新思路，要求系統(tǒng)考慮地表水和地下水污染防治工作，打破“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的困局。
地表水與地下水是水文循環(huán)的重要環(huán)節(jié)，兩者相互影響。受水文地質(zhì)條件、土壤巖石結(jié)構(gòu)等影響，地表水與地下水相互作用和轉(zhuǎn)化，當滿足水動力過程及水力梯度條件，地表水可通過河床滲漏、側(cè)滲補給淺層地下水，并可以越流補給深層地下水，污染物也會同時進入地下水。反之，在特定條件下，地下水也可以補給地表水。
國際經(jīng)驗表明，地表水與地下水污染協(xié)同控制科學有效。美國《清潔水法》要求同步改善地表水、地下水水質(zhì)狀況，五大湖區(qū)要求每年同步提交湖泊及地下水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果。歐盟充分考慮地表水和地下水污染協(xié)同控制，在《水框架指令》統(tǒng)一部署下，分別制定了地表水、地下水指令，要求避免彼此間的負面影響。經(jīng)過治理，美歐部分地表水和地下水環(huán)境質(zhì)量狀況已得到改善。
我國地表水與地下水協(xié)同控制需重點開展工作：一是完善水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，同步監(jiān)控地表地下水污染狀況，統(tǒng)籌環(huán)保、國土、水利等部門的地表水、地下水監(jiān)測斷面（井），提升環(huán)境監(jiān)測和風險防控能力。二是加強飲用水水源保護，特別是傍河地下水開采，控制地表水污染物向地下的運移。三是在巖溶地區(qū)、京津冀等區(qū)域進行示范，研究地表水和地下水的相互轉(zhuǎn)化及影響，并試點開展修復。
15 構(gòu)建水污染防治新機制
政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與
按照國家生態(tài)文明體制改革、環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的總體要求，《水十條》提出，改革創(chuàng)新水環(huán)境保護制度體系，依法施策與市場驅(qū)動并舉，政府、企業(yè)、社會公眾多主體共治，推動形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的水污染防治新機制。
一是健全執(zhí)法監(jiān)管體系，鍛造向水污染宣戰(zhàn)的法治武器。構(gòu)建“全覆蓋、多層級、網(wǎng)格化、立體化”監(jiān)管模式，切實提高環(huán)保部門履職能力。嚴格執(zhí)法監(jiān)督，嚴懲環(huán)境違法行為，完善國家督查、省級巡查、地市檢查監(jiān)管體系，研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度，加強對地方人民政府和有關(guān)部門環(huán)保工作的監(jiān)督。嚴格環(huán)境司法，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合機制，強化環(huán)保、公安、監(jiān)察等部門和單位協(xié)作，完善案件移動、受理、立案、通報等規(guī)定，建立有效保障環(huán)境權(quán)益的法治途徑。
二是行政與經(jīng)濟手段并舉，健全水污染防治約束和激勵機制。按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的原則，建立健全生態(tài)保護紅線、污染物總量控制、排污許可、環(huán)境質(zhì)量目標管理、考核和責任追究等重大制度，形成最嚴格的水環(huán)境保護制度體系。完善價格、財政、稅費、投融資等環(huán)境經(jīng)濟政策，培育、規(guī)范市場，壯大發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展。加快制定相關(guān)政策，充分釋放政策紅利，因地制宜開展先行先試。
三是運用系統(tǒng)管理思維，強化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。水環(huán)境質(zhì)量改善涉及生產(chǎn)、生活各領(lǐng)域，水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理等多方面，要有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，強化水環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管；要落實地方政府環(huán)境質(zhì)量負責制，探索實施環(huán)保“黨政同責”、“一崗雙責”；要建立跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌水環(huán)境保護規(guī)劃、執(zhí)法、監(jiān)督等各相關(guān)工作。
四是從政府一元管理走向政府、企業(yè)、社會公眾多元共治。除強調(diào)政府職責外，《水十條》要求企業(yè)嚴格守法、落實主體責任，并強化公眾參與和社會監(jiān)督。強化政府和企業(yè)環(huán)境信息公開，保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)，完善公眾參與平臺，全面激發(fā)全社會參與、監(jiān)督環(huán)保的活力，優(yōu)化社會治理方式。
16 推進社會共治
借助公眾力量監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為
水環(huán)境涉及眾多利益相關(guān)方，是典型的公共物品，有效且長效的水環(huán)境治理一定是全社會共同參與的結(jié)果。我國水環(huán)境社會治理主要有3種形式：以行政手段為主要特征的政府治理，以市場為導向的企業(yè)治理，以社會輿論、社會道德和公眾參與等為主要特征的公眾推動。
政府與企業(yè)是水環(huán)境治理的博弈方。一方面政府掌握了絕大部分環(huán)境治理信息、資金及技術(shù)等資源，企業(yè)難以獲得相關(guān)信息，導致發(fā)生水污染事件時，人們往往歸咎于政府監(jiān)管不力。另一方面事權(quán)界定不清，越位與缺位并存，本應(yīng)由企業(yè)承擔的治污責任過多地由政府承擔，而應(yīng)當由政府承擔的公共需求又難以滿足，導致公眾不理解政府和企業(yè)的環(huán)境行為并產(chǎn)生抱怨。
《水十條》提出了“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的社會共治模式。一方面，強調(diào)政府、企業(yè)和公眾合理分工、明確權(quán)責，公眾和企業(yè)不僅僅是參與和配合，更需要積極主動地獻計獻策、貢獻力量。另一方面，也是政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、有所為有所不為的必然趨勢。社會共治模式下，政府是“掌舵者”，重在倡導、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督；企業(yè)是污染物的主要產(chǎn)生者、治理者，重在開發(fā)和運用節(jié)水環(huán)保產(chǎn)品、技術(shù)；公眾是參與主體，更是政府和企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督者。
推進社會共治，一是推動環(huán)境服務(wù)第三方治理。要充分發(fā)揮市場在資源配制中的決定性作用，作為公共利益代表的政府，可將部分治理事務(wù)“外包”給社會或企業(yè)等第三方，政府制定規(guī)則、強化服務(wù)，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。二是提升社會治理能力。社會治理能力提升是政府與社會互動的結(jié)果，應(yīng)做好頂層設(shè)計，健全各級政府間、政府與社會間，政府、企業(yè)與公眾間的參與機制。三是完善水污染防治信息系統(tǒng)。減少信息不對稱，減弱市場失靈，為企業(yè)環(huán)保治理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會公眾參與提供支持，借助公眾力量監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為。
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