(說(shuō)明：公共水供應(yīng)：5.1Mrd. m3，非公共水供應(yīng)：28 Mrd. m3，未以利用：154.9Mrd. m3)[1]
圖二：德國(guó)公共飲用水水源發(fā)展變化
(依次為地下水、泉水、隔岸過(guò)濾、富集的地下水、湖泊和水庫(kù)、河水)
在廢水處理領(lǐng)域，德國(guó)同樣也擁有很高標(biāo)準(zhǔn)。與許多其它歐盟國(guó)家相比，德國(guó)對(duì)廢水幾乎100%按照歐盟最高清潔處理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。在飲用水供應(yīng)和廢水處理上，德國(guó)《水平衡管理法》規(guī)定首先必須要根據(jù)一般認(rèn)可技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于直接排放廢水的則要求按照當(dāng)前技術(shù)狀況標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《歐盟基層政府公共廢水指令》德國(guó)相應(yīng)頒布有《廢水條例》，對(duì)于監(jiān)測(cè)種類(lèi)和地點(diǎn)、分析和測(cè)量程序要求、具體監(jiān)測(cè)項(xiàng)目以及處理結(jié)果數(shù)值都有明確規(guī)定。基于此，通過(guò)飲用水供應(yīng)和廢水處理領(lǐng)域的努力，對(duì)預(yù)防性的和綜合全面的水體保護(hù)做出了重要貢獻(xiàn)。在快速發(fā)展和日益復(fù)雜的工業(yè)社會(huì)中，政府往往只能提供基礎(chǔ)性的法律要求，而行業(yè)的技術(shù)自我管理顯得十分重要而有意義，這也體現(xiàn)了環(huán)境治理中政府與社會(huì)的合作原則。
圖三：公共污水處理廠排放質(zhì)量改善趨勢(shì)
(以1992年為基準(zhǔn)，藍(lán)色為總氮，灰色為總磷，紫色為氨)
圖四：地方公共污水處理廠處理后廢水排放中需氧量、總氨、總磷、總氮的發(fā)展趨勢(shì)
德國(guó)水供應(yīng)和廢水處理重要的效能特征是供排水的長(zhǎng)期安全、優(yōu)質(zhì)的飲用水、廢水處理的高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、較高的客戶(hù)滿(mǎn)意度、在經(jīng)濟(jì)效率上謹(jǐn)慎地對(duì)待水資源。它們作為績(jī)效管理的五個(gè)支柱理念予以重視。在全德國(guó)范圍內(nèi)，通過(guò)應(yīng)用績(jī)效管理，企業(yè)在整體能力方面都明顯得到了提高。
圖五：供水服務(wù)客戶(hù)滿(mǎn)意程度發(fā)展趨勢(shì)
為了保持發(fā)展力，水業(yè)必須秉持高效率、成本全涵蓋以及對(duì)客戶(hù)透明三個(gè)重要指標(biāo)。于此，績(jī)效管理是個(gè)關(guān)鍵工具。決定績(jī)效管理和核心指標(biāo)工作成功的前提條件是信任、自愿和所收集數(shù)據(jù)的一致性和兼容性。因此，本行業(yè)的核心指標(biāo)體系仍需繼續(xù)予以完善。
二、組織結(jié)構(gòu)形式和經(jīng)濟(jì)效益分析
因?yàn)榈聡?guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，法律上保障了基層很大空間的自治權(quán)。供水服務(wù)和廢水處理是屬于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)和其它公法機(jī)構(gòu)職責(zé)內(nèi)的公共民生保障核心任務(wù)之一。這樣的任務(wù)定位決定了涉水企業(yè)的組織形式，參與部門(mén)以及必要的合作。基層的政府條例和各州州法通常對(duì)飲用水供應(yīng)和廢水處理有進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定，并定義為基層的職責(zé)任務(wù)。
德國(guó)以公法性質(zhì)(公營(yíng))和私法性質(zhì)(私營(yíng))的企業(yè)形式擁有多樣性的供水排水企業(yè)結(jié)構(gòu)。水業(yè)機(jī)構(gòu)通常分為政府經(jīng)營(yíng)(作為一般的基層行政)、單獨(dú)經(jīng)營(yíng)(經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立)、公法性機(jī)構(gòu)(經(jīng)濟(jì)和法律上獨(dú)立的公營(yíng)機(jī)構(gòu))、獨(dú)立社團(tuán)(基層政府控制的私營(yíng)法律形式的企業(yè))、委托經(jīng)營(yíng)/運(yùn)營(yíng)者模式/合作模式/PPP(公私合作伙伴)模式(設(shè)施運(yùn)營(yíng)交給私營(yíng)運(yùn)營(yíng)商，公法上的職責(zé)保留在基層政府那里)這五種模式。同時(shí)，為促進(jìn)供水和廢水處理的運(yùn)作效率，基層政府間還進(jìn)行合作，并締結(jié)成協(xié)會(huì)和聯(lián)合體。而在私營(yíng)企業(yè)形式冠以“有限公司”或“股份公司”的獨(dú)立社團(tuán)和合作模式中，大部分情形下基層政府持有優(yōu)勢(shì)股權(quán)。在2012年德國(guó)共有6065家供水企業(yè)，6900家廢水處理企業(yè)。私營(yíng)企業(yè)在飲用水供應(yīng)領(lǐng)域保障60%供水，而公營(yíng)企業(yè)在廢水處理領(lǐng)域占主導(dǎo)，處理58%的廢水。在運(yùn)用PPP模式上，廢水處理領(lǐng)域達(dá)到34%的比例，明顯高于供水領(lǐng)域的20%。除了這些職責(zé)任務(wù)外，基層政府還要負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施聯(lián)邦和州的部分環(huán)境法律。基層水管部門(mén)負(fù)責(zé)審批廢水設(shè)施、水處理設(shè)施、小型水處理設(shè)施、廢水與雨水管道、水體使用以及在水源及泉水保護(hù)區(qū)的特別許可。同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)管與執(zhí)行，以及負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的水體維護(hù)。
圖六：公共水供應(yīng)企業(yè)結(jié)構(gòu)形式發(fā)展
(左邊為公營(yíng)，右邊為私企;灰色為企業(yè)數(shù)量，藍(lán)色為供水量)
圖七;2010年德國(guó)供水企業(yè)的規(guī)模結(jié)構(gòu)圖
(灰色為企業(yè)數(shù)量比例，藍(lán)色為供水量比例)
德國(guó)水經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的最大項(xiàng)目委托方之一，因?yàn)樗袠I(yè)企業(yè)認(rèn)識(shí)到，企業(yè)要長(zhǎng)期保持高效率，必須要擁有行業(yè)頂尖知識(shí)和能力的專(zhuān)業(yè)員工，所以在很大規(guī)模上將規(guī)劃和建造任務(wù)發(fā)包給外部企業(yè)。也因此，企業(yè)很早就開(kāi)始持續(xù)投資到年輕員工的培訓(xùn)上，并根據(jù)自身需要多方面予以培養(yǎng)。
圖八：在公共供水和廢水處理的投資發(fā)展
(藍(lán)色為供水，紫色為廢水處理)
費(fèi)用、飲用水水質(zhì)、環(huán)境專(zhuān)職監(jiān)督員以及取水權(quán)利和排水權(quán)利都處于嚴(yán)格的法律監(jiān)管下;成本涵蓋也在法律上得到錨定。規(guī)范水行業(yè)的價(jià)格和費(fèi)用主要是在《基層政府收費(fèi)法》和各州的《基層政府條例》予以規(guī)定。在法律框架上，費(fèi)用的制定主要依據(jù)恰當(dāng)性原則、成本涵蓋原則、禁止超過(guò)成本原則、消費(fèi)者平等原則以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的一些基本原則。而對(duì)水業(yè)的價(jià)格和費(fèi)用監(jiān)管則基于水業(yè)經(jīng)營(yíng)的公法和私法上的地位不同，分別處于行政法和反壟斷法的不同程序?qū)彶楸O(jiān)管中。同時(shí)，在飲用水中還包括取水費(fèi)(稅)，但各州對(duì)此有不同規(guī)定，有的州(拜仁州和圖林根州)沒(méi)有規(guī)定。在廢水處理費(fèi)中也包括廢水排放費(fèi)(稅)，而它是聯(lián)邦法律統(tǒng)一規(guī)定的。此外，一些州對(duì)于水源保護(hù)區(qū)和取水源頭的農(nóng)業(yè)護(hù)水措施規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)，它也涵蓋在供水成本中。最后，德國(guó)各州對(duì)供水和廢水處理的經(jīng)營(yíng)稅也有差異，一般給予供水企業(yè)減免型營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠，而對(duì)廢水處理行業(yè)，根據(jù)企業(yè)的不同性質(zhì)，通常對(duì)于公營(yíng)的廢水處理豁免營(yíng)業(yè)稅，而私營(yíng)的廢水處理企業(yè)往往需要全額繳納。整體上，飲用水和排水相關(guān)的費(fèi)用漲幅多年來(lái)一直處于通貨膨脹指數(shù)以下。對(duì)于客戶(hù)來(lái)說(shuō)，供應(yīng)安全和飲用水水質(zhì)是最具重要意義，對(duì)此收取恰當(dāng)費(fèi)用，幾乎所有人都持認(rèn)可態(tài)度。
圖九：水供應(yīng)和廢水處理價(jià)格發(fā)展與通脹率比較
(灰色為通脹率，深藍(lán)為供水，淺藍(lán)為廢水處理)
圖十：2012年廢水處理成本結(jié)構(gòu)
(依次為：折舊、利息、人員、原料、剩余材料處理、廢水費(fèi)、其它經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、相關(guān)服務(wù))
區(qū)域特殊性和地區(qū)整體條件決定了本地的供水排水條件。水供應(yīng)和廢水排放由此一直都要求符合本地特色的解決方式。這個(gè)因素加上各州不同的法律規(guī)定，最終產(chǎn)生不同的費(fèi)用和成本。在水消費(fèi)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上，相比歐盟的其它國(guó)家德國(guó)消費(fèi)者為其飲用水支出更少。
三、重要任務(wù)和發(fā)展挑戰(zhàn)
與水交往中，現(xiàn)代化的、可持續(xù)性的要求一直在增加。這不只關(guān)系到飲用水供應(yīng)和廢水處理，需要以一種可持續(xù)的綜合的水管理為目標(biāo)的整體性要求變得越來(lái)越重要。除了飲用水供應(yīng)和廢水處理外，尤其是水體維護(hù)、水體保護(hù)、農(nóng)業(yè)水利和沿海水體和洪水管理也屬于日常水管理的任務(wù)。對(duì)于這些任務(wù)的社會(huì)優(yōu)先性的變化不斷影響著水利工作的側(cè)重。當(dāng)前，能源消耗和能源效率以及資源保護(hù)正日益成為焦點(diǎn)問(wèn)題。一方面是水行業(yè)本身對(duì)可更新能源的利用比例不斷提高，節(jié)能措施廣泛實(shí)施;另一方面是其它能源開(kāi)發(fā)對(duì)水體保護(hù)的影響，尤其是頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)、生物能作物的精耕細(xì)作以及大量化肥農(nóng)藥的利用。因此而產(chǎn)生同水利的使用沖突，必須在社會(huì)整體框架下才能予以解決。尤其是，預(yù)防型水體保護(hù)作為社會(huì)政策任務(wù)在所有的管理決策中必須作為首要確保的目標(biāo)。
圖十一：2012年德國(guó)水業(yè)設(shè)施中本身能源生產(chǎn)所點(diǎn)比重
(灰色為自產(chǎn)，藍(lán)色為外源)
現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和日益精細(xì)的分析科學(xué)證明，越來(lái)越多的人造合成化學(xué)物質(zhì)聚焦在地下水和地表水體中，比如藥品、化妝品、工業(yè)化學(xué)品，它們對(duì)水體的影響在近些年越來(lái)越引起重視。當(dāng)然，它對(duì)人類(lèi)和環(huán)境的影響還需要大量深入研究才能有效應(yīng)對(duì)。但基于預(yù)防型水體保護(hù)，這種挑戰(zhàn)不可能單獨(dú)通過(guò)水管理方來(lái)克服，必須要所有相關(guān)者的參與，包括生產(chǎn)者、使用者、消費(fèi)者、政策層、行政管理以及供水排水經(jīng)營(yíng)者全面參與和合作。
在處理合成化學(xué)物質(zhì)上，原則上必須首先避免直接源頭攜入，比如對(duì)醫(yī)院廢水的分離處理、藥品的回收系統(tǒng)、以及在人工合成化學(xué)品許可時(shí)就應(yīng)考慮到水體保護(hù)利益。如果不能有效預(yù)防前提下，那就需要適用致污人擔(dān)責(zé)原則。德國(guó)在對(duì)廢水處理中強(qiáng)制規(guī)定第四階段水處理以應(yīng)對(duì)人工合成化學(xué)品問(wèn)題上，業(yè)界認(rèn)為對(duì)此仍缺少足夠的知識(shí)支撐以及沒(méi)有穩(wěn)定的法律安全，反對(duì)聲音較多。
近二十年來(lái)，德國(guó)人均水消費(fèi)下降明顯，從1991年平均每人每天144升回落到2010年121升。人均水消費(fèi)下降的主要原因是用水行為習(xí)慣的改變以及利用節(jié)水型器具。盡管如此，涉水企業(yè)必須為峰頂需求量保持相應(yīng)的供給能力及與此相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，在政策上要求繼續(xù)減少日常水消費(fèi)對(duì)于豐水的德國(guó)沒(méi)有更多意義了。另外，在德國(guó)工業(yè)領(lǐng)域的用水，94%是自己抽取的，而英國(guó)、荷蘭和奧地利在這方面都只在20%左右。
圖十二：德國(guó)人均用水量發(fā)展(單位為升/每人每天)
除一直下降的人均水消費(fèi)量外，人口變化和氣候變化對(duì)德國(guó)水行業(yè)是巨大的挑戰(zhàn)。人口老化、減少以及人口移動(dòng)對(duì)水經(jīng)濟(jì)是挑戰(zhàn)之一，預(yù)計(jì)到2060年德國(guó)人口將從現(xiàn)在的8000萬(wàn)下降到7000萬(wàn)左右，同時(shí)65歲以上老齡人口將占到三分之一強(qiáng)。在氣候變化方面，夏天將變得炎熱和干旱，冬天將潮濕和升溫，極端氣候現(xiàn)象將日益增加。德國(guó)水業(yè)針對(duì)這些挑戰(zhàn)，根據(jù)不同自然條件通過(guò)努力尋找相應(yīng)的解決方案，特別是在經(jīng)營(yíng)中引入安全管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理等制度和措施。水行業(yè)需要以大量的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和學(xué)術(shù)上的知識(shí)和實(shí)踐導(dǎo)向型的研究，來(lái)應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。
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