2015年10月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求建設(shè)海綿城市，統(tǒng)籌發(fā)揮自然生態(tài)功能和人工干預(yù)功能，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式，有利于修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強(qiáng)城市防澇能力，擴(kuò)大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。通過(guò)海綿城市建設(shè)，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。中央城市工作會(huì)議和全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)會(huì)議均對(duì)海綿城市建設(shè)提出明確要求。面向“十三五”，發(fā)展城市“海綿經(jīng)濟(jì)”方興未艾。按建成區(qū)20%徑流系數(shù)達(dá)標(biāo)的要求，理論計(jì)算和試點(diǎn)投入相結(jié)合，估算全國(guó)總投入在2.31萬(wàn)億元（0.91-8.79萬(wàn)億元），其中透水鋪裝、生物直流設(shè)施和排水管網(wǎng)改造等占總投資65%以上的規(guī)模。由此可見，“海綿經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)實(shí)體量較為可觀，并且該經(jīng)濟(jì)的落地需求極為迫切。
氣候變化和生態(tài)環(huán)境承載力下降造成的城市災(zāi)害，正深刻挑戰(zhàn)城市的韌性。近年來(lái)，東南亞地區(qū)因城市洪澇，死亡人數(shù)超過(guò)千人。城市內(nèi)澇和雨洪管理同樣成為我國(guó)城市面臨的重大安全隱患，2013年234個(gè)縣級(jí)以上城市受淹（占全國(guó)城市總數(shù)的35.4%），較2011年激增了72%。2012年北京7?21和2013年7月陜西延安的特大暴雨，因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)分別為79和42人，經(jīng)濟(jì)損失均超過(guò)百億元。2013年，7個(gè)省（區(qū)）洪澇直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)當(dāng)?shù)谿DP的1%。為應(yīng)對(duì)包括氣候變化在內(nèi)的城市挑戰(zhàn)，國(guó)際上提出以彈性城市為核心展開研究和區(qū)域性的規(guī)劃設(shè)施建設(shè)，我國(guó)于同期提出了具有中國(guó)特色的海綿城市。
我國(guó)城市面臨嚴(yán)峻的水安全風(fēng)險(xiǎn)，在做好城市排水的同時(shí)，必須轉(zhuǎn)變城市水安全治理思路，順應(yīng)自然、運(yùn)用自然并和諧推進(jìn)城市開發(fā)，積極開展海綿城市規(guī)劃建設(shè)。海綿城市在規(guī)劃建設(shè)界屬于全新概念，源于城市排水（雨水）防澇和雨洪利用等，又是城市水安全的中樞機(jī)制，目前從理論認(rèn)識(shí)、把握、適應(yīng)、運(yùn)用和發(fā)展等方面還處于摸索階段，結(jié)合自上至下的國(guó)家創(chuàng)建要求和自下自上的地方申報(bào)意愿。自2014年2月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司工作要點(diǎn)明確提出海綿城市工作任務(wù)以來(lái)，在北京、南京、廣州、西安、石家莊、昆明、青島、廈門、南寧、淮北、秦皇島和許昌等城市先后提出創(chuàng)建海綿城市，而福建、安徽和海南等省份則提出要在全省推開試點(diǎn)工作。
實(shí)施海綿城市戰(zhàn)略，是我國(guó)城市開發(fā)轉(zhuǎn)型的有機(jī)組成，同時(shí)能有效降低城市水安全風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)建海綿城市應(yīng)在基于城市排水（雨水）規(guī)劃的基礎(chǔ)上，重視城市海綿體的構(gòu)建，將排作為城市內(nèi)澇的末位策略來(lái)考慮。順應(yīng)自然規(guī)律、借鑒自然機(jī)制，降低對(duì)城市機(jī)理的人為干預(yù)，是緩解包括城市內(nèi)澇在內(nèi)城市病的最可靠策略。我國(guó)超過(guò)200座城市正面臨內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，且每年經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)3000億元，開展海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃編制的能力建設(shè)迫在眉睫，從地方城市工作實(shí)際出發(fā)，綜合考慮時(shí)間和申報(bào)要求，編制專項(xiàng)的主體內(nèi)容在依托建城〔2013〕98號(hào)城市排水（雨水）防澇規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃方法創(chuàng)新。可從七條路徑切入到“海綿經(jīng)濟(jì)”的市場(chǎng)。
（一）科學(xué)識(shí)別城市內(nèi)澇成因與開展風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃
城市內(nèi)澇成因復(fù)雜，在編制申報(bào)材料應(yīng)重點(diǎn)突出本地特點(diǎn)。緩解城市排水難題，提高雨水綜合利用程度，是海綿城市創(chuàng)建的核心主線。氣候變化是城市出現(xiàn)內(nèi)澇的主要誘因，因城市建設(shè)大規(guī)模改變地表徑流是主因，排水能力多年建設(shè)不足或受影響是現(xiàn)狀，違規(guī)開發(fā)在部分關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上制約城市人工排澇，而對(duì)雨水利用不足、缺乏生態(tài)化城市建設(shè)理念、規(guī)劃和工程設(shè)施是關(guān)鍵。城市內(nèi)澇和排水問(wèn)題的成因主要包括：（1）氣候變化造成降水不均和局部過(guò)強(qiáng)，同時(shí)城市局地條件不利于排水，從而導(dǎo)致突發(fā)性降雨強(qiáng)度和總量對(duì)傳統(tǒng)排水設(shè)計(jì)和能力造成威脅；（2）城市開發(fā)，徑流系數(shù)因人為顯著增加，匯流速度快，低洼地帶易積水；城市建成區(qū)自然滲水功能被破壞，城市排水主要靠人工設(shè)計(jì)的城市排水系統(tǒng)；（3）城市熱島水汽成雨，水汽在城市上方集中帶來(lái)降水；（4）傳統(tǒng)雨洪處理主要考慮排水，未考慮將雨水再利用；（5）綠地設(shè)計(jì)與排水矛盾，下雨時(shí)起不到緩解城市排洪壓力的作用；（6）自然水系收納雨水能力受損，破壞原有自然排水系統(tǒng)，內(nèi)澇幾率增加；（7）大壩阻攔的雨水難以匯入河流，把洪水?dāng)r在城市之外，但大壩也會(huì)蓄積城市降水，排不出去；（8）高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)大壩增加激流對(duì)壩體安全考驗(yàn)，洪水形成的激流危及大壩安全；（9）排水管網(wǎng)排水能力和覆蓋密度與城市發(fā)展不適應(yīng)，造成原有排水管道承載能力不足，極易造成城區(qū)大范圍嚴(yán)重積水；（10）部分濱河城市排水管道長(zhǎng)期承載能力不夠，需要不斷地為下游更換大排量的排水管；（11）河岸違規(guī)開發(fā)，將城市變成內(nèi)凹地形，發(fā)生內(nèi)澇，水不能自然流入河里，需借助水泵，排水時(shí)間和內(nèi)澇時(shí)間增加；（12）行洪道違規(guī)開發(fā)，人員傷亡隱患增加。
（二）合理估算可用雨水并逐步實(shí)施應(yīng)用規(guī)劃
根據(jù)我國(guó)各個(gè)省區(qū)市的2013（或2012）年人口數(shù)量、面積和平均年降水量，來(lái)估算各省、區(qū)、市的每年人均擁有的降水資源量。全國(guó)城市建成區(qū)總面積按照2010年4.05萬(wàn)平方公里計(jì)算，約有254.35億雨水量（約為南水北調(diào)總量的56.8%）落在城市建成區(qū)，如果雨水利用率達(dá)到23.6%，將能夠滿足城市60億水資源缺口；如果按照北京、南京等針對(duì)整個(gè)城鄉(xiāng)的雨水利用率1%進(jìn)行計(jì)算，節(jié)水總量在602.9億立方米（超過(guò)南水北調(diào)工程調(diào)水總量），總體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足城市缺口，1‰的利用率就能夠與城市用水缺口相持平。如上計(jì)量是比較理想的方式，還因考慮城市降水地理時(shí)空分布不均勻、強(qiáng)度不均衡等特點(diǎn)。但從城市局地生態(tài)地質(zhì)循環(huán)恢復(fù)，尤其是補(bǔ)充地下水漏斗來(lái)分析，強(qiáng)化雨水收集與生態(tài)利用是符合可持續(xù)理念的生態(tài)工程，是緩解城市內(nèi)澇、恢復(fù)城市人工消納雨水能力的關(guān)鍵。
（三）注重國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒建設(shè)微創(chuàng)LID系統(tǒng)
海綿城市概念的核心是城市雨洪利用。而雨洪利用自1960年代開始，在美國(guó)、加拿大、日本、德國(guó)等國(guó)家被先后提出，最早提倡雨水利用的是在中東等嚴(yán)重缺水國(guó)家。構(gòu)建海綿城市，就是要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化布局，盡可能減少對(duì)自然的干擾和損害，實(shí)現(xiàn)自然積存-滲透-凈化。“海綿城市”的規(guī)劃建設(shè)理念，是對(duì)傳統(tǒng)雨水處置模式的創(chuàng)新，對(duì)于治理城市內(nèi)澇有直接貢獻(xiàn)。通過(guò)注重強(qiáng)化雨水對(duì)城市自然水系以及地下水的補(bǔ)充和涵養(yǎng)；合理增加雨水蓄存和循環(huán)利用，并鋪設(shè)適度規(guī)模的排水管網(wǎng)將多余的雨水排走。通過(guò)低影響開發(fā)模式防治內(nèi)澇，有效地減少進(jìn)入排水管網(wǎng)的雨水總量、單位時(shí)間內(nèi)的雨水徑流量，減輕排水管網(wǎng)壓力，減少擴(kuò)建排水管網(wǎng)的巨額投資。同時(shí)，可以增加雨水下滲量，減少城市地面沉降現(xiàn)象，強(qiáng)化城市自然水系的循環(huán)，解決城市缺水難題、保障城市水安全。
（四）針對(duì)不同地區(qū)海綿體節(jié)點(diǎn)實(shí)施智慧監(jiān)控
自2009年“智慧地球”概念的提出，“智慧城市”作為支撐該系統(tǒng)性設(shè)想的組成部分，正在全球范圍內(nèi)，被多數(shù)發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家所接受并在城市層面開展實(shí)踐。開展智慧城市規(guī)劃建設(shè)是數(shù)字城市、平安城市（數(shù)字化、信息化和物聯(lián)網(wǎng)等）的升級(jí)性目標(biāo)。城市的智慧化必須有載體來(lái)依托，而海綿城市的構(gòu)建，借助新興技術(shù)力量能夠優(yōu)化管理格局、實(shí)現(xiàn)質(zhì)量雙升。結(jié)合城市內(nèi)澇事件發(fā)生的特點(diǎn)和我國(guó)城市交通路況實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)等的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)申報(bào)城市不同地區(qū)不同空間分辨率海綿體節(jié)點(diǎn)的智慧監(jiān)測(cè)與控制是有效增強(qiáng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，直接提升應(yīng)急管理能力，減少災(zāi)害損失。
（五）重視政策激勵(lì)引導(dǎo)公眾參與和行業(yè)育成
在頂層政策的指引下，重視地方政策的配套研究、制定、論證和發(fā)布，在條件成熟的階段，對(duì)于有立法權(quán)限的城市，可以考慮用法的形式來(lái)形成有效的制度保障。如《無(wú)錫市太湖新城生態(tài)城條例（2011年11月）》和《寧夏回族自治區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃條例（2014年12月）》，可有效避免規(guī)劃流于形式，避免規(guī)劃因故修改而影響目標(biāo)的達(dá)成等。與此同時(shí)，強(qiáng)化注重與地方發(fā)展相適應(yīng)的海綿標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的構(gòu)建，既填補(bǔ)國(guó)內(nèi)空白，同時(shí)，有助于規(guī)范本地規(guī)劃建設(shè)市場(chǎng)的有效培育。為克服目前所面臨的公共認(rèn)知、政策及資金保障、技術(shù)支撐不足等困難，建議在短期內(nèi)，提出倡議、形成共識(shí)。推動(dòng)教育和研究、建設(shè)示范案例；中期階段，加快建立和修改相關(guān)法律、條例及標(biāo)準(zhǔn)，要求新建筑、綠地等設(shè)施要具有雨水調(diào)蓄功能，加強(qiáng)高承載高透水高透氣型道路建設(shè)，并引入多源資本，推行政府購(gòu)買服務(wù)的方法，開放行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)水平；遠(yuǎn)期階段，促成全民參與監(jiān)督，全面建設(shè)并完善海綿型城市。制定有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策來(lái)促進(jìn)和發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與雨水再利用，形成了多個(gè)有效的工程案例。
（六）海綿體建設(shè)資金多元技術(shù)適用模式有效
海綿體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資資金籌措應(yīng)形成多元化的融資模式，結(jié)合其建設(shè)周期長(zhǎng)，具有先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)效性和公益性的特征，必須確保政府必要的投入。要在保障政府投入的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。建立政府與市場(chǎng)合理分工的投融資體制。國(guó)家財(cái)政部和發(fā)展改革委等正在推進(jìn)公私合營(yíng)（PPP，Public and Private Partnership）模式，這與海綿城市的申報(bào)政策（財(cái)建[2014]838號(hào)）相符合。海綿城市申報(bào)，明確收益分配或獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)參與，形成申報(bào)特色，特別是海綿城市行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的參與（如規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、建材提供商、運(yùn)營(yíng)服務(wù)商等）。與此同時(shí)，適用技術(shù)的應(yīng)用是海綿體構(gòu)建的關(guān)鍵支撐，建立成熟有效、科學(xué)合理的技術(shù)經(jīng)濟(jì)考慮遴選機(jī)制與不同區(qū)域規(guī)模的示范，并以技術(shù)適用、經(jīng)濟(jì)合理、符合市場(chǎng)規(guī)律等為原則，從政府角度出發(fā)，有意培育和引導(dǎo)該產(chǎn)業(yè)的孵化與發(fā)展（如宜興的水治理行業(yè)），同時(shí)形成具有可復(fù)制可推廣的低成本海綿城市建設(shè)模式，充分體現(xiàn)試點(diǎn)示范的全局性價(jià)值。
（七）海綿經(jīng)濟(jì)需要行業(yè)層面的頂層設(shè)計(jì)支撐
引導(dǎo)城市向低沖擊開發(fā)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建海綿城市體系，有助于緩解當(dāng)前城市雨洪風(fēng)險(xiǎn)并降低災(zāi)害影響水平，通過(guò)提高雨水的綜合利用效率，來(lái)改善城市水生態(tài)安全。2010年，特別是2014年以來(lái)，國(guó)家和城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)部門出臺(tái)系列關(guān)于解決城市內(nèi)澇和構(gòu)建海綿城市的政策要求，并通過(guò)財(cái)政資金支持地方開展試點(diǎn)工作。超過(guò)半數(shù)曾受內(nèi)澇影響的城市明確提出建設(shè)海綿城市的要求，為了有效引導(dǎo)地方實(shí)踐和激發(fā)市場(chǎng)參與建設(shè)的活力、力度，應(yīng)加強(qiáng)海綿城市建設(shè)行業(yè)的建設(shè)。截至2015年8月，從事海綿城市建設(shè)的企業(yè)總數(shù)約為84家，覆蓋我國(guó)48.4%的省（市、區(qū)），超過(guò)一半的省份基本沒(méi)有專門從事海綿城市建設(shè)的企業(yè)，其中位居前五的省（市、區(qū)）的依次是江蘇、廣東、北京、上海和山東，占行業(yè)企業(yè)數(shù)的比例分別為22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，總量、創(chuàng)新能力和產(chǎn)能規(guī)模均無(wú)法滿足市場(chǎng)需要，企業(yè)分布、城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)與城市徑流系數(shù)控制格局不項(xiàng)匹配，中西部和東北地區(qū)的城市雨洪風(fēng)險(xiǎn)與沿海地區(qū)相當(dāng)，但是產(chǎn)業(yè)培育和技術(shù)創(chuàng)新亟需覆蓋。結(jié)合國(guó)家和省市政策特點(diǎn)，研究并編制“十三五”海綿城市行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有助于階段性保障海綿城市建設(shè)企業(yè)的培育和發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)的建立、引導(dǎo)市場(chǎng)主體充分參與，進(jìn)而支撐我國(guó)海綿城市建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（八）行業(yè)協(xié)同、協(xié)作是加速海綿經(jīng)濟(jì)的核心機(jī)制
為有效保障海綿城市建設(shè)質(zhì)量，需要信息技術(shù)、規(guī)劃建設(shè)、行政管理、用戶消費(fèi)和融資運(yùn)行等多元化集成創(chuàng)新，存在跨行業(yè)整合、行業(yè)內(nèi)部升級(jí)、跨平臺(tái)協(xié)同和跨領(lǐng)域銜接等需要。，海綿城市技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和投資等均面臨較大挑戰(zhàn)與困難，需要統(tǒng)籌行業(yè)力量實(shí)現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新，依托試點(diǎn)并快速輻射全國(guó)新城新區(qū)開發(fā)和既有城區(qū)改造，形成有效的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和實(shí)踐參考。從五個(gè)方面予以著力：1、行業(yè)引導(dǎo)，優(yōu)秀引領(lǐng)，模式提升；2、國(guó)際交流，項(xiàng)目牽引，合作共贏；3、體系升級(jí)，持續(xù)孵化，立體網(wǎng)絡(luò)；4、注重標(biāo)準(zhǔn)，分類指導(dǎo)，知識(shí)共享；5、有效互動(dòng)，資源整合，服務(wù)升級(jí)。
“十三五”時(shí)期，我國(guó)海綿城市建設(shè)將進(jìn)入攻堅(jiān)階段，以科研院所為重要知識(shí)創(chuàng)新依托，以大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新的思維為指引，逐步為我國(guó)城市的低沖擊開發(fā)和生態(tài)化建設(shè)提供良好的基礎(chǔ)，為科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化提供扎實(shí)平臺(tái)。發(fā)展海綿經(jīng)濟(jì)實(shí)為必然，加快培育、孵化和應(yīng)用是促進(jìn)城市開發(fā)模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性市場(chǎng)手段。
（作者徐振強(qiáng)為中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)數(shù)字城市工程研究中心副主任、副研究員、博士）
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