導(dǎo)言：今年以來，致力于解決城市內(nèi)澇問題的海綿城市建設(shè)計劃正在各省市內(nèi)迅速推進，PPP模式作為經(jīng)濟新常態(tài)下促進項目投資的重要抓手，對海綿城市建設(shè)項目的推動作用也日益突出。筆者結(jié)合自身在海綿城市建設(shè)PPP項目法律實務(wù)中的經(jīng)驗和心得，特撰寫本文。
一、現(xiàn)實問題造就海綿城市建設(shè)新熱點近年來，我國城市化進程得到了飛速發(fā)展，但是城市內(nèi)澇問題卻日益突出。由于單純依靠管網(wǎng)設(shè)施排水的傳統(tǒng)設(shè)計理念以及城市排水防澇設(shè)施系統(tǒng)的效率不足，造成了這兩年“逢雨必澇”的城市通病。一時間，在城市里“看海”成為了一道獨特的“風(fēng)景線”，同時也成為了社會輿論所關(guān)注的重點。
2015年10月11日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號，以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”）的發(fā)布，標(biāo)志了黨中央對城市內(nèi)澇問題的關(guān)注以及著重部署推進海綿城市建設(shè)工作的起步。“海綿城市”作為一個新興概念，正逐漸為社會各界所熟悉和關(guān)注，而讓城市不再“看海”也成為了當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項重要目標(biāo)。
“海綿城市”吸取了美國低影響開發(fā)系統(tǒng)（LID）、澳洲水敏性城市（WSUD）以及日本和歐洲非集中雨水管理的相關(guān)經(jīng)驗，從“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”著手，通過城市規(guī)劃、建設(shè)的管控，并綜合采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等工程技術(shù)措施，將城市建設(shè)成“自然積存、自然滲透、自然凈化”的“海綿體”。可見，海綿城市建設(shè)具有廣泛而深遠(yuǎn)的社會意義。
二、 政策支持引導(dǎo)海綿城市建設(shè)新風(fēng)向2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《指導(dǎo)意見》作為海綿城市建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，提出通過海綿城市建設(shè)最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境影響的要求，并明確了直至2030年的總體目標(biāo)。
之后，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部也紛紛出臺政策大力支持海綿城市建設(shè)，針對海綿城市建設(shè)試點城市，中央財政將對海綿城市建設(shè)試點給予專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。住建部于2016年3月18日印發(fā)《海綿城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》，明確海綿城市專項規(guī)劃的八項規(guī)定內(nèi)容，要求2016年10月底前設(shè)市城市要完成海綿城市規(guī)劃草案。
另外，為響應(yīng)中央號召和國家有關(guān)文件精神，推進海綿城市建設(shè)，加強水資源節(jié)約和集約利用，各地方人民政府如南寧、鎮(zhèn)江等也陸續(xù)出臺為加快推進海綿城市建設(shè)工作的指導(dǎo)性文件。通過進一步加大財政投入力度或出臺相關(guān)投融資鼓勵政策，在為海綿城市試點項目建設(shè)提供充分資金保障的同時，創(chuàng)新海綿城市建設(shè)投融資渠道，建立可操作的PPP投融資結(jié)構(gòu)及合作機制，積極引入社會資本。
可見，海綿城市規(guī)劃建設(shè)無疑已經(jīng)成為各市今年的重要任務(wù)之一，中央和地方支持政策的頻繁出臺也將共同引導(dǎo)海綿城市建設(shè)進入嶄新的發(fā)展階段，進一步加強水資源節(jié)約和集約利用，保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)文明建設(shè)。
三、PPP模式助推海綿城市建設(shè)新常態(tài)“海綿城市”理念的興起，被眾多專家學(xué)者視作是新形勢下拉動投資增長和消費需求的經(jīng)濟新增長點。但是，海綿城市建設(shè)所涉工程技術(shù)復(fù)雜，另外由于資金需求量較大，更是對項目融資方式以及投資體制等提出了更高的要求。在此情況下，創(chuàng)新海綿城市建設(shè)投融資渠道，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設(shè)和運營管理，有效運用政府與社會資本合作（PPP）模式也成為了經(jīng)濟新常態(tài)下的優(yōu)先選擇。
筆者注意到，截止目前，財政部、住建部、水利部已評選出全國30個（共兩批）海綿城市建設(shè)試點城市。另外，在財政部第三批PPP示范項目名單中，海綿城市PPP項目的數(shù)量已從第二批的1個上升至了6個。相信在不久之后，這些項目的落地將為海綿城市建設(shè)PPP模式的推廣提供更多的借鑒。
與傳統(tǒng)政府供給模式相比，PPP模式具有減少政府財政壓力、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高供給效率、提升項目產(chǎn)出收益和促進創(chuàng)新競爭等優(yōu)勢。一方面，政府可以借助社會資本的資本優(yōu)勢，加快公用設(shè)施（如河道治理設(shè)備、城市排水設(shè)施等）的建設(shè)和加快公共服務(wù)（如雨水收集、污水處理等水生態(tài)環(huán)境服務(wù)）的供給，通過物有所值和財政承受能力評價，進而提高政府資金供給效率，避免由于盲目投資造成過大的財政壓力；另一方面，政府和社會資本通過在PPP模式中進行合理分工和協(xié)調(diào)，利用社會資本的專業(yè)能力，實現(xiàn)全生命周期的產(chǎn)業(yè)鏈條的打通，發(fā)揮“海綿產(chǎn)業(yè)”各個上下游環(huán)節(jié)優(yōu)勢互補，協(xié)同創(chuàng)造優(yōu)勢，發(fā)揮“1+1>2”的整體效益。
四、理念創(chuàng)新打造海綿城市建設(shè)新格局雖然PPP模式在海綿城市建設(shè)中扮演了重要角色，但是筆者同樣注意到，由于海綿城市相關(guān)法規(guī)制度不健全、產(chǎn)品價格機制不完善以及項目收益率不高等因素，在實踐中都制約了PPP模式在海綿城市建設(shè)運用中的落地和推廣。為提高社會資本的積極性，增強項目吸引力，筆者結(jié)合自身經(jīng)驗，認(rèn)為在運作海綿城市建設(shè)PPP項目時可以從以下幾方面統(tǒng)籌考慮。
項目打包，合理配置
由于海綿城市建設(shè)并不是單指某個具體的項目，而是一種綜合的概念，需要結(jié)合采用多項工程技術(shù)措施，來控制城市雨水徑流，進而實現(xiàn)低影響城市開發(fā)建設(shè)，最大限度地減少由于城市開發(fā)建設(shè)行為對原有自然水文特征和水生態(tài)環(huán)境造成的破壞。因此關(guān)于海綿城市建設(shè)的項目種類較多，分類也較復(fù)雜。
針對項目數(shù)量多的特點，可以根據(jù)項目各自特點對項目進行具體細(xì)化分類，分類方式通過包括以下兩種：第一，根據(jù)建設(shè)內(nèi)容劃分為排水防澇設(shè)施、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)、雨污分流改造、雨水收集利用設(shè)施、污水再生利用、漏損管網(wǎng)改造、綠地廣場、濕地公園等各類子項目；第二，根據(jù)項目產(chǎn)出性質(zhì)劃分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品三類。在進行分類的基礎(chǔ)上可以通過將不同項目打包的方式實現(xiàn)優(yōu)劣搭配，搭建最合理的結(jié)構(gòu)。
依托項目特點，合理設(shè)置投融資模式
針對PPP模式在海綿城市建設(shè)上的應(yīng)用，筆者認(rèn)為，海綿城市建設(shè)項目的投融資模式應(yīng)遵循以下原則確定：
首先，應(yīng)通過厘清項目邊界條件，合理篩選項目。具體而言，應(yīng)根據(jù)項目特點確定合作界面、產(chǎn)出要求、績效指標(biāo)以及收益來源四個邊界條件。如果邊界條件過于不清或者責(zé)任主體無法明確的，則不建議采用PPP模式，可以通過政府購買公共服務(wù)等其他方式完成項目建設(shè)。
其次，針對邊界條件清晰適宜采用PPP模式的項目，也需要根據(jù)項目自身特點，合理設(shè)置投融資模式。針對沒有項目經(jīng)營收益的純公共產(chǎn)品，如綠地、公園、河道、蓄水保水設(shè)施等項目，采用政府付費機制建成后委托專業(yè)公司負(fù)責(zé)運營維護。針對可以通過特許經(jīng)營或通過土地資源升值獲利的項目，如污水處理廠、再生水、片區(qū)開發(fā)等項目，則可以吸引具有專業(yè)建設(shè)和運營管理技術(shù)的社會資本進行投資建設(shè)，常見運作方式包括DBFO（設(shè)計-建造-融資-運營）、BOT（建設(shè)-運營-移交）、 ROT（改建-運營-移交）等。
強強聯(lián)合降低風(fēng)險，發(fā)揮項目整體效益
針對投資額高、技術(shù)要求復(fù)雜的項目，建議具備專業(yè)資質(zhì)的社會資本組成聯(lián)合體參與項目投資建設(shè)。由于海綿城市建設(shè)涉及的工程體量相當(dāng)大且技術(shù)要求也很高，需要項目投資人和承包商統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)給水、排水等水循環(huán)利用各環(huán)節(jié)，并提前全面考慮項目的復(fù)雜性和長期性。實踐中，往往需要多個具備專業(yè)技術(shù)的設(shè)計和施工單位一同參與，以順利完成項目的具體規(guī)劃要求。
注重績效考核機制，科學(xué)評價建設(shè)成效
采用PPP模式投資建設(shè)的海綿城市項目，項目運營維護階段是必不可少的環(huán)節(jié)之一，尤其是針對海綿城市建設(shè)的準(zhǔn)經(jīng)營性項目或非經(jīng)營性項目，政府通過財政支出支付運營維護服務(wù)費是社會資本獲得回報的重要途徑，因此績效考核機制的合理設(shè)置在海綿城市建設(shè)PPP項目中至關(guān)重要。
目前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已于2015年7月10 日發(fā)布了《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）》。在該考核辦法中，將海綿城市建設(shè)績效評價與考核分為城市自查、省級評價和部級抽查三個階段，并在具體考核標(biāo)準(zhǔn)分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況和顯示度六大類共18項指標(biāo)，從定性和定量以及約束性和鼓勵性角度分別考察，以保證海綿城市PPP項目的建設(shè)和運營質(zhì)量，該辦法是科學(xué)、全面評價海綿城市建設(shè)成效進而實現(xiàn)物有所值的有力保障，政府方和社會資本方均應(yīng)在項目操作實踐中給予高度重視。
結(jié)語：海綿城市建設(shè)是落實生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是實現(xiàn)修復(fù)城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全等多重目標(biāo)的有效手段。實務(wù)中，考慮到海綿城市建設(shè)項目分類較多，項目產(chǎn)出以公益性為主的特點，以及鑒于國內(nèi)在海綿城市PPP項目模式尚不成熟的現(xiàn)狀，各地應(yīng)根據(jù)項目特點因地制宜合理設(shè)置項目投融資模式，避免盲目效仿其他地區(qū)案例的做法。同時，注重在項目建設(shè)和運營過程中建立合理的績效考核制度和指標(biāo)體系，探索按實施效果的付費機制，通過績效考核對項目質(zhì)量進行把關(guān)，實現(xiàn)所需建設(shè)項目的“海綿”功能。
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