2013 年11 月，浙江省委十三屆四次全會(huì)作出了“五水共治”的重大戰(zhàn)略部署，將治水作為推動(dòng)浙江省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的突破口，作為優(yōu)環(huán)境惠民生的重要舉措。
“五水共治”既是“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”的統(tǒng)籌共治，更是浙江省上下社會(huì)各界群策群力的社會(huì)共治。三年來(lái)，浙江省各級(jí)黨委政府主導(dǎo)力推、社會(huì)積極響應(yīng)的全民治水成績(jī)斐然，三年治水贏得了社會(huì)各界的廣泛好評(píng)，社會(huì)公眾對(duì)治水的支持度連續(xù)達(dá)到96%以上。
“五水共治”是浙江踐行“綠水青山就是金山銀山”重要思想的生動(dòng)實(shí)踐，是治省興省的關(guān)鍵之策，是倒逼轉(zhuǎn)型的鐵腕重拳，是百姓點(diǎn)贊的德政工程，是協(xié)調(diào)推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程的重要探索。“五水共治”蘊(yùn)涵著環(huán)境治理理念的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了環(huán)境治理從黨委政府大包大攬向社會(huì)協(xié)同共治的政策創(chuàng)新，是浙江省環(huán)境治理的重要實(shí)踐。
前 言
浙江作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾十分嚴(yán)峻，新世紀(jì)以來(lái)，環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生，2001 年江浙邊界沉船封航事件、2005 年?yáng)|陽(yáng)畫(huà)水事件等曾轟動(dòng)全國(guó)，到2013 年初，又發(fā)生了多地環(huán)保局長(zhǎng)被公眾“邀請(qǐng)”下河游泳等一系列事件，反觀10 多年來(lái)浙江省開(kāi)展的一系列高調(diào)的環(huán)境整治行動(dòng)，自上而下的行政性治理并未能遏止環(huán)境惡化的嚴(yán)峻事實(shí)，持續(xù)不斷的環(huán)境事件和疲于奔命的環(huán)保風(fēng)暴給政府執(zhí)政能力提出巨大挑戰(zhàn)。
“五水共治”的實(shí)踐，體現(xiàn)了環(huán)境治理理念從“政府管理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變
習(xí)近平總書(shū)記指出，環(huán)境保護(hù)要形成“政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與、公眾監(jiān)督”的新格局。“五水共治”作為浙江省委、省政府作出的重大戰(zhàn)略部署，一開(kāi)始就在頂層設(shè)計(jì)、社會(huì)參與、市場(chǎng)支撐、長(zhǎng)效機(jī)制等方面做了創(chuàng)新性的安排，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確部門(mén)責(zé)任，防止“九龍治水”，各自為戰(zhàn)，形成整體合力，并將人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，奏響了政、企、民協(xié)同治水的“三重奏”，體現(xiàn)了環(huán)境管理理念從傳統(tǒng)保姆式管理向合作多元治理模式的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出“從管理到治理”“管理與治理并存”的新?tīng)顟B(tài)。
這些理念、做法和行動(dòng)等既體現(xiàn)在文件、通知、工作總結(jié)和計(jì)劃等各類(lèi)載體之中，也反映在各項(xiàng)具體環(huán)境治理工作之中。各級(jí)黨委政府積極搭建治水社會(huì)參與平臺(tái)，充分發(fā)揮“兩代表一委員”以及企業(yè)界、媒體界、知識(shí)界以及公益界等各界力量的作用;企業(yè)家把治水當(dāng)做社會(huì)責(zé)任來(lái)履行，大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)和治污，還通過(guò)商會(huì)抱團(tuán)捐贈(zèng)、個(gè)人名義捐贈(zèng)、村企結(jié)對(duì)等形式治水;各地成立“五水共治”專(zhuān)家技術(shù)服務(wù)團(tuán)、治水律師團(tuán)、治水公益聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會(huì)治水聯(lián)盟等為治水提供專(zhuān)業(yè)支撐;建立媒體參與監(jiān)督執(zhí)法、公開(kāi)曝光等工作機(jī)制，更好發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。各地還邀請(qǐng)“兩代表一委員”、行政執(zhí)法監(jiān)督員參與監(jiān)督水環(huán)境執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)政府、行業(yè)(企業(yè))、媒體、專(zhuān)家、公眾等多方聯(lián)動(dòng)，為“五水共治”營(yíng)造更好氛圍和更強(qiáng)聲勢(shì)。
“五水共治”的實(shí)踐，體現(xiàn)了環(huán)境治理構(gòu)架上從“黨政單一主體”向“社會(huì)復(fù)合主體”的轉(zhuǎn)變
在“五水共治”的實(shí)踐中，盡管黨委政府依然是環(huán)境治理的核心，但是隨著環(huán)境治理行政過(guò)程的不斷開(kāi)放，給予市場(chǎng)和公眾前所未有的發(fā)揮作用和力量的空間和平臺(tái)，其所具有的能力和意見(jiàn)也得到了來(lái)自政府前所未有的重視。同時(shí)，有關(guān)部門(mén)以文件特許的形式成立志愿者服務(wù)隊(duì)、市民環(huán)保監(jiān)督團(tuán)等社會(huì)組織，法人形態(tài)的社會(huì)組織和半法人形態(tài)的社會(huì)組織同時(shí)并存，這種設(shè)立的靈活性極大地保障了參與的廣泛性和活動(dòng)的實(shí)效性。
社會(huì)復(fù)合主體倡導(dǎo)由多個(gè)、多層、多界和多域行為主體聯(lián)合而成，是由黨政界、企業(yè)界、知識(shí)界和媒體界等不同身份人員參與，主動(dòng)關(guān)聯(lián)而形成的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能融合、機(jī)制靈活的新型組織架構(gòu)，社會(huì)不同群體之間的利益協(xié)調(diào)和民主協(xié)商的一個(gè)有效制度平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上，不同社會(huì)主體有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的利益、愿望和要求，參與決策，使得各種矛盾和訴求可以在體制內(nèi)得到回應(yīng)和解決。如樂(lè)清市成立市、鎮(zhèn)(街道)和村三級(jí)監(jiān)委會(huì)，監(jiān)委會(huì)由“兩代表一委員”、紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政、水利等職能部門(mén)和協(xié)會(huì)代表、新聞媒體記者共同組成，負(fù)責(zé)審核治水工作方案、清淤方量，全方位監(jiān)管清淤進(jìn)度、質(zhì)量及資金使用績(jī)效。寧波市北侖區(qū)建立環(huán)境促進(jìn)會(huì)，形成以水環(huán)境執(zhí)法人員、環(huán)保志愿者、社會(huì)義務(wù)監(jiān)督員和村(社區(qū))、企業(yè)治水監(jiān)督員“四位一體”的治水監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。嘉興市形成了以環(huán)保聯(lián)合會(huì)為龍頭，市民檢查團(tuán)、專(zhuān)家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)文明宣講團(tuán)和環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心為支撐的“一會(huì)三團(tuán)一中心”組織框架，嘉興的經(jīng)驗(yàn)還寫(xiě)入了環(huán)保部和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署發(fā)布的《綠水青山就是金山銀山：中國(guó)生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動(dòng)》報(bào)告。
“五水共治”的實(shí)踐，體現(xiàn)了環(huán)境治理路徑上從“命令控制型”向“伙伴關(guān)系型”的轉(zhuǎn)變
通過(guò)建立“權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單”優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和功能，通過(guò)服務(wù)外包、適度賦權(quán)等形式，吸納社會(huì)力量與政府構(gòu)成“社會(huì)復(fù)合主體”，整合多種資源，推進(jìn)治水合力，提升環(huán)境治理水平。省環(huán)保廳、團(tuán)省委等單位聯(lián)合阿里巴巴公益基金會(huì)，開(kāi)展“清源行動(dòng)”項(xiàng)目，在浙江省資助環(huán)保社會(huì)組織開(kāi)展水環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。
通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，把不該政府包辦的或者不能很好解決的事情交由各種社會(huì)組織和社會(huì)力量承接，政府主要承擔(dān)方向引領(lǐng)、政策獎(jiǎng)懲、監(jiān)督引導(dǎo)等職能。如政府委托第三方社會(huì)組織承接運(yùn)營(yíng)的社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)——溫州綠色水網(wǎng)環(huán)保公益中心，開(kāi)展各種治水行動(dòng)，不斷實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源分享，成為公眾表達(dá)污染治理訴求的“中介”。政府賦予了公眾和社會(huì)組織以平等的參與權(quán)，如各地政府聘請(qǐng)市民/村民擔(dān)任“民間河長(zhǎng)”，監(jiān)督、協(xié)助政府部門(mén)落實(shí)河流治理職責(zé)，參與“五水共治”巡查、評(píng)議、監(jiān)督工作，“民間河長(zhǎng)”讓治水的責(zé)任主體從政府變成所有利益相關(guān)方，與政府部門(mén)的“責(zé)任河長(zhǎng)”進(jìn)行銜接，織密了治理監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，覆蓋了責(zé)任監(jiān)管的“真空”地帶，有力地推動(dòng)了區(qū)域和流域水環(huán)境治理。
不僅如此，“伙伴關(guān)系”作為一種治理工具和工作方式，還體現(xiàn)在政府與企業(yè)的關(guān)系之中，最典型的是公共自愿計(jì)劃，即企業(yè)采取自主的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，做出環(huán)保承諾。嘉興、杭州、紹興等地的“道歉書(shū)”現(xiàn)象就是按照社會(huì)倫理道德要求，借助社會(huì)輿論監(jiān)督強(qiáng)化環(huán)保信用企業(yè)評(píng)估機(jī)制建設(shè)的創(chuàng)新制度。
“五水共治”的實(shí)踐，體現(xiàn)了環(huán)境治理手段從行政、技術(shù)手段為主向行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律以及道德教育手段并重轉(zhuǎn)變
“五水共治”是一項(xiàng)綜合解決水環(huán)境、水資源問(wèn)題的系統(tǒng)工程，是一場(chǎng)由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的治水攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。“五水共治”中形成的“社會(huì)復(fù)合主體”發(fā)揮了積極的作用，合力打出了一套“組合拳”。在黨政主導(dǎo)方面，“五水共治”的立法和司法保障明顯有力，浙江省政府專(zhuān)門(mén)制定了《浙江省綜合治水工作規(guī)定》，省政法委專(zhuān)門(mén)制定下發(fā)《全省政法系統(tǒng)服務(wù)保障“五水共治”的指導(dǎo)意見(jiàn)》、省高級(jí)人民法院下發(fā)了《關(guān)于保障“五水共治”依法推進(jìn)的意見(jiàn)》，紹興、溫州等地還設(shè)立環(huán)保法庭或合議庭，生態(tài)環(huán)境司法保障得到加強(qiáng)。浙江省環(huán)保廳和省公檢法部門(mén)聯(lián)合制定《關(guān)于建立打擊環(huán)境違法案件協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》，強(qiáng)化了行政司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
在企業(yè)界，社會(huì)資本以公私合作模式參與“五水共治”和生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)污染第三方治理和運(yùn)維;設(shè)立治水基金，將治水的前期投入跟治水成果紅利的分享進(jìn)行掛鉤;推進(jìn)綠色金融創(chuàng)新，發(fā)行“五水共治”理財(cái)產(chǎn)品，逐步形成市場(chǎng)化、社會(huì)化、制度化的體制機(jī)制，推動(dòng)治水行動(dòng)由政府主導(dǎo)向政企共治轉(zhuǎn)變。除傳統(tǒng)科技支撐治水技術(shù)以外，還借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，推出大數(shù)據(jù)智慧治水平臺(tái)，開(kāi)通“河長(zhǎng)制”管理APP 和信息平臺(tái)，構(gòu)建信息公開(kāi)、投訴建議、社會(huì)評(píng)價(jià)、河長(zhǎng)辦公、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作交流“六位一體”管理平臺(tái)。還將治水與傳統(tǒng)文化傳承和道德教化相結(jié)合，通過(guò)村規(guī)民約、門(mén)前“三包”責(zé)任書(shū)等形式，將垃圾收集、水面保潔、環(huán)境綠化、出資投勞、民主監(jiān)督等權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行約定，加強(qiáng)道德規(guī)范和制度約束。仙居縣設(shè)置治水廊、治水墻等主題文化版塊，印制治水歷史典故，弘揚(yáng)治水精神美德，展示村史民俗。組建“草根講師團(tuán)”，以“民間民嘴領(lǐng)銜講、駐村講師坐堂講、草根講師巡回講”的模式，宣講治水文化、傳播人文精神，引導(dǎo)廣大公眾形成親水、愛(ài)水、惜水、護(hù)水的高度自覺(jué)。
“五水共治”的實(shí)踐，要把握自上而下與自下而上、局部和整體、政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督、監(jiān)督與服務(wù)四大關(guān)系
三年治水，不僅改善了浙江省區(qū)域環(huán)境，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是浙江探索環(huán)境治理現(xiàn)代化的縮影，總結(jié)和發(fā)展浙江省治水經(jīng)驗(yàn)，還需要按照中央“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，重點(diǎn)要把握以下四個(gè)方面的關(guān)系。
一是自上而下與自下而上的關(guān)系
上下互動(dòng)的管理才是治理的真正內(nèi)涵，在這一互動(dòng)的過(guò)程中，參與的各方主體要具有共同的目標(biāo)，通過(guò)協(xié)商合作的關(guān)系來(lái)對(duì)環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行管理。這樣的管理方式也應(yīng)該是多維度的、相互而非單向的，更不僅是自上而下的。浙江省治水實(shí)踐中，自上而下與自下而上的路徑是相互支持的。黨委政府通過(guò)自上而下的制度設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)和主導(dǎo)社會(huì)參與，社會(huì)力量通過(guò)自下而上的民間實(shí)踐來(lái)影響治水決策過(guò)程，為社會(huì)參與贏得更加廣闊的空間。而采取哪種方式為主更為有效則取決于社會(huì)參與機(jī)制的發(fā)展階段。當(dāng)社會(huì)力量還不夠強(qiáng)大，參與的能力和水平不是很高的時(shí)候，就需要自上而下為主，在公民社會(huì)培育比較成熟，社會(huì)參與意識(shí)比較強(qiáng)和環(huán)保素養(yǎng)比較高的時(shí)候，可以以自下而上為主，最終達(dá)到上下互動(dòng)和平衡的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。
二是局部和整體的關(guān)系
“五水共治”是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一個(gè)區(qū)域性、全局性的問(wèn)題，各地只有做好自己的“局部”，才能對(duì)治水這個(gè)“整體”不拖后腿。“五水共治”涉及眾多利益相關(guān)方，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，要淘汰部分“低小散”產(chǎn)業(yè)，但必然會(huì)帶來(lái)短期的陣痛，如有些“家庭作坊”的整治，涉及整個(gè)家庭的生計(jì)，但換來(lái)的是整體環(huán)境質(zhì)量的提高，發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，必須要拿出“壯士斷腕”的決心和勇氣，妥善轉(zhuǎn)移和安置產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的勞動(dòng)力，確保社會(huì)的穩(wěn)定，處理好整體和局部的關(guān)系。“五水共治”既提出了整體的目標(biāo)，又提出了階段性的任務(wù)，我們只有一步一個(gè)腳印狠抓落實(shí)，久久為功，才能取得“五水共治”這場(chǎng)全民治水的勝利。
三是政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督的關(guān)系
三年治水，政府和民間形成了良性的互動(dòng)，行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督和公眾監(jiān)督相互配合，共同發(fā)力，形成了治水的強(qiáng)大聲勢(shì)。政府監(jiān)管體現(xiàn)在依法監(jiān)督違法行為和有序引導(dǎo)社會(huì)力量參與治水方面，社會(huì)監(jiān)督體現(xiàn)在監(jiān)督職能部門(mén)依法行政和監(jiān)督環(huán)境污染行為方面，這四個(gè)方面要相互發(fā)揮作用，不可有所偏廢。要對(duì)公眾監(jiān)督進(jìn)行適度賦權(quán)，公眾的意見(jiàn)要作為重要參考，讓公眾感受到權(quán)利得到切實(shí)的尊重，提升公眾參與環(huán)境治理的積極性。在實(shí)踐中要規(guī)范公眾監(jiān)督行為，防止部分社會(huì)組織和志愿者濫用公眾監(jiān)督權(quán)利，向部分環(huán)境違法企業(yè)提出不合理的要求，有些甚至是以監(jiān)督之名行敲詐之實(shí)，這種行為背離了社會(huì)監(jiān)督的本意，要預(yù)防和糾正。
四是監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系
“五水共治”體現(xiàn)了監(jiān)督與服務(wù)的融合，在監(jiān)督中服務(wù)，在服務(wù)中監(jiān)督。要將建設(shè)服務(wù)型政府結(jié)合起來(lái)，將行政管制導(dǎo)致的普遍性問(wèn)題，不能放任不管，把矛盾拋給社會(huì)，要通過(guò)服務(wù)及時(shí)補(bǔ)位，確保社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展的協(xié)調(diào)，如嘉興、金華、舟山等地養(yǎng)豬大戶在政府引導(dǎo)下轉(zhuǎn)型發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，豬場(chǎng)變果園，喜獲生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙豐收，生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢(shì)正轉(zhuǎn)化為轉(zhuǎn)型發(fā)展、富民惠民的新優(yōu)勢(shì)。治水過(guò)程中，政府一手高壓整治促轉(zhuǎn)型，一手科技支撐促提升。科技部門(mén)通過(guò)征集治水技術(shù)需求，開(kāi)展專(zhuān)家服務(wù)指導(dǎo)，開(kāi)展技術(shù)難題公關(guān)，推進(jìn)科技成果示范帶動(dòng)等，動(dòng)員科技人員在“五水共治”中“打頭陣、當(dāng)先鋒、做尖兵”。要妥善處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系，把治水這個(gè)民生德政工程做得更加扎實(shí)。
以上四大關(guān)系是在“五水共治”實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的較為突出的矛盾。要全面總結(jié)和推廣“五水共治”的經(jīng)驗(yàn)，就必須要探究矛盾背后所代表的實(shí)際政策內(nèi)涵。這四大關(guān)系，從體制問(wèn)題向外擴(kuò)展到環(huán)境治理所面臨的實(shí)際問(wèn)題，但最為核心的還是在黨委政府在環(huán)境治理中的角色，在權(quán)責(zé)界定上設(shè)立合法合理的標(biāo)準(zhǔn)。
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