4月10日，自然資源部正式掛牌。
作為統(tǒng)一管理山水林田湖草等全民所有自然資源資產(chǎn)的部門，自然資源部整合了原國土資源部及原國家海洋局、原國家測繪地理信息局，還有國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部和原國家林業(yè)局的相關職責。國家林業(yè)和草原局也由自然資源部管理。
那么，自然資源部究竟擔負什么職能，這些職能背后的實踐基礎、理論根據(jù)和法理邏輯是什么呢?本文為來自《中國國土資源報》的解讀。
1、深入貫徹堅持人與自然和諧共生的基本方略
黨的十九大報告強調(diào)，“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。”這是新時代自然資源工作的總目標、總綱領，是做好今后各項工作的根本指針和行動指南。落實這一基本方略，筆者認為需要遵循以下原則：
堅持尊重自然、順應自然、保護自然。自然是人類自我形成的母體、自我完善的前提、自我發(fā)展的基礎，應當擯棄做自然主人、主宰和控制自然的思想，樹立人與自然是命運共同體的觀念。
堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主。在資源開發(fā)與節(jié)約中，把節(jié)約放在優(yōu)先位置，努力降低經(jīng)濟社會發(fā)展的資源消耗;在生態(tài)保護與發(fā)展中，把保護放在優(yōu)先位置，在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護;在生態(tài)建設與修復中，以自然修復為主，與人工修復相結合。
堅持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。樹立綠水青山就是金山銀山、保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的觀念，推動形成節(jié)約資源、保護環(huán)境、改善生態(tài)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，實現(xiàn)發(fā)展與保護的內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進。
堅持集聚開發(fā)、全域保護、綜合整治。以資源環(huán)境承載能力為基礎，統(tǒng)籌國土開發(fā)、保護和整治，實現(xiàn)集聚開發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)、點上開發(fā)與面上保護相促進、節(jié)約優(yōu)先與高效利用相統(tǒng)一，從根本上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。
堅持源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲。樹立自然有價、使用付費、損害賠償理念，強化產(chǎn)權保護、用途管制、責任追究意識，完善激勵與約束并舉的利益導向機制，推進資源監(jiān)管法治化、制度化。
堅持政府主導、企業(yè)主體、公眾參與。健全市場機制，更好發(fā)揮政府的調(diào)控作用，發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會組織和公眾的監(jiān)督作用。
堅持整體部署、系統(tǒng)設計、協(xié)同推進。強化“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，遵循生態(tài)系統(tǒng)多樣性、整體性及其內(nèi)在規(guī)律，對陸地海洋、上中下游、山上山下、地上地下、自然生態(tài)各要素進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)、自我修補、自我平衡能力，維護生態(tài)平衡和持久生產(chǎn)力。
從世界范圍看，自然資源及其管理面臨資源稀缺加重、收益分配不公、利用不可持續(xù)三大挑戰(zhàn)。西方各國在生態(tài)文明建設過程中也形成了大量經(jīng)驗，從自然資源制度建設來看可總結如下：用途管制是前提;產(chǎn)權保護是基礎;利益協(xié)調(diào)是關鍵;資源節(jié)約是根本;綜合管理是趨勢;法制建設是保障。
2、與時俱進確立自然資源工作的新定位
結合我國社會主要矛盾變化、推動高質量發(fā)展需要和推進生態(tài)文明建設要求，建議新時代自然資源工作的定位是：建設美麗國土、促進全面發(fā)展、增進資源惠民。
美麗國土，就是要貫徹落實綠色發(fā)展理念，當好生態(tài)文明建設主力軍，在建設美麗中國征程中作出更大貢獻。生態(tài)系統(tǒng)源頭保護要加大力度。科學編制國土規(guī)劃，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，構建生態(tài)系統(tǒng)源頭保護的網(wǎng)絡體系。資源全面節(jié)約和循環(huán)利用要扎實推進。落實最嚴格的節(jié)約用地制度，創(chuàng)新資源節(jié)約利用新途徑、新模式，全面實施建設用地總量控制和減量化管理。國土綜合整治要全面加強。把國土綜合整治與鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)、脫貧攻堅等國家戰(zhàn)略有機結合，探索以“國土綜合整治+”帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域轉型發(fā)展新模式，放大整治效應。
促進全面發(fā)展，就是要順應人民日益增長的美好生活需要，更好發(fā)揮自然資源的基礎支撐作用，促進人的全面發(fā)展、社會全面進步。供給側結構性改革要有更大作為。優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質增量供給，促進“三去一降一補”，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級和新增長點、新動能的形成。推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施要有更大擔當。積極參與鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃編制，強化鄉(xiāng)村振興用地保障，做好跨省域占補平衡和增減掛鉤指標調(diào)劑。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施要有更實舉措。優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，支持資源型地區(qū)經(jīng)濟轉型發(fā)展，健全和落實人地掛鉤機制。
增進資源惠民，就是要忠實踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)揮我國資源公有制的制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，使資源開發(fā)利用更好惠及廣大群眾。盡職盡責完善促進房地產(chǎn)健康發(fā)展的基礎性土地制度。加快建立與多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度相適應的住宅用地供應制度，提高租賃住房和共有產(chǎn)權住房供地比例。不遺余力做好資源支持脫貧攻堅工作。以深度貧困地區(qū)脫貧攻堅為重點，用好用活現(xiàn)有支持政策，積極創(chuàng)新扶貧途徑，加快釋放資源扶貧政策新效能。堅持不懈做好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。提升登記質量和登記效率，加快信息平臺應用，豐富便民利民舉措。
3、嚴格自然資源開發(fā)利用和保護監(jiān)管
自然資源開發(fā)利用和保護貫穿生態(tài)文明建設“源頭、過程、后果”的全過程，堅持最嚴格的資源保護制度、落實最嚴格的資源節(jié)約制度、建立最嚴格的生態(tài)保護修復制度，對推進生態(tài)文明制度建設具有基礎性、全局性重大意義，是自然資源管理的中心任務。
建立自然資源集中統(tǒng)一管理體制是當務之急
自然資源集中統(tǒng)一管理，符合自然資源稀缺性、整體性、公共性、多功能的特點，符合自然資源綜合管理國際大勢，有利于落實生態(tài)文明體制改革要求。
改革方案將國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局的職責與相關部門的規(guī)劃管理、資源調(diào)查和確權登記等職責整合，組建自然資源部，這就為建立自然資源集中統(tǒng)一管理體制創(chuàng)造了良好條件。
新組建的機構，將集土地、礦產(chǎn)、海域、水、森林、草原等主要自然資源的管理于一體，在職能上實現(xiàn)“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一調(diào)查評價、統(tǒng)一確權登記、統(tǒng)一用途管制、統(tǒng)一監(jiān)測監(jiān)管、統(tǒng)一整治修復。
加快完善自然資源保護和節(jié)約制度
資源保護和節(jié)約是保護生態(tài)環(huán)境的首要之策。針對重開發(fā)輕保護、重數(shù)量輕質量、資源利用仍然粗放等突出問題，要完善和落實最嚴格的資源保護和節(jié)約制度，包括落實耕地保護和占補平衡制度，健全草原、森林、濕地保護和占用補償制度，建立生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”管控制度，創(chuàng)新節(jié)水、節(jié)地、節(jié)礦機制，完善建設圍填海制度。
著力建立國土整治生態(tài)修復制度
改革方案將“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”和“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”寫進了自然資源部的組建要求，因此，生態(tài)修復和系統(tǒng)治理無疑是自然資源部門的基本職能，而國土整治是生態(tài)修復的重要平臺，是系統(tǒng)治理的應有之義。
要遵循系統(tǒng)治理原則，把治地、治礦、治水、治海、治山、治草、治林相結合，統(tǒng)籌推動山水林田湖草綜合整治修復，切實提升資源環(huán)境承載能力。
4、建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施
生態(tài)環(huán)境問題，歸根到底是自然資源過度開發(fā)、粗放利用、奢侈浪費造成的，從根本上解決這一問題，就必須加強自然資源監(jiān)管，特別是實施全域國土空間用途管制，以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權威的國土空間規(guī)劃為依據(jù)建立空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實施。這是此輪自然資源管理體制改革的最大突破，也是未來自然資源部門的重要職責。
改革方案理順了兩大關系：
第一個是用途管制與空間規(guī)劃的關系
從法理基礎看，空間規(guī)劃既是用途管制的基本依據(jù)，也是用途管制的重要手段，二者密不可分;
從規(guī)劃理論看，自20世紀八九十年代起，弗里德曼等一些學者相繼提出“以行動為中心”的規(guī)劃觀，以此取代“以政策為中心”的經(jīng)典規(guī)劃模式，著力解決規(guī)劃編制與規(guī)劃實施脫節(jié)問題;
從各國實踐看，空間規(guī)劃活動都是包括資源調(diào)查、規(guī)劃編制、規(guī)劃實施、執(zhí)行監(jiān)管在內(nèi)，是一個前后相繼、信息反饋的持續(xù)過程，不可分割。
改革方案將用途管制與空間規(guī)劃職責都賦予自然資源部門，使規(guī)劃編制、實施、監(jiān)管成為統(tǒng)一的整體，為落實用途管制奠定了基礎。
第二個是各類空間規(guī)劃之間的關系
目前，在我國土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等幾類主要空間規(guī)劃中，主體功能區(qū)規(guī)劃處于戰(zhàn)略地位，但規(guī)劃法制基礎薄弱，理論和實踐尚不夠成熟。
這次改革方案將以上幾大類規(guī)劃統(tǒng)一到自然資源部門，為建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權威的空間規(guī)劃體系，推進“多規(guī)合一”，揚各規(guī)之長、避各規(guī)之短，創(chuàng)造了重要條件。
未來宜以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為基礎，以國土規(guī)劃為主體，建立自上而下逐級控制、總體規(guī)劃與專項規(guī)劃相互促進、基層土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合的空間規(guī)劃體系。
5、切實履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責
改革方案把解決自然資源所有者不到位問題作為重要考量，賦予自然資源部“履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責”，這也是此輪改革的亮點之一。總體上看，改革方案貫徹了“按照所有者和監(jiān)管者分開”“一件事情由一個部門負責”的原則。
一方面，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，組建統(tǒng)一行使所有權的機構;另一方面，組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理，主要負責監(jiān)督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發(fā)利用和保護，管理國家公園等各類自然保護地等。這樣安排，既有利于解決自然資源所有者不到位問題，又較好處理了統(tǒng)一管理與專業(yè)管理的關系。
健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制，目標之一是劃分自然資源資產(chǎn)所有者的權利與自然資源管理者的權力，解決“運動員”與“裁判員”一身二任的問題。
但是，自然資源與自然資源資產(chǎn)畢竟是同一自然空間的不同屬性，空間用途管制影響乃至決定了自然資源資產(chǎn)價值;從減少管理成本、提高行政效率看，自然資源監(jiān)管與自然資源資產(chǎn)管理也需要統(tǒng)一調(diào)查評價、協(xié)調(diào)監(jiān)管政策。
改革方案充分考慮了這一實際，沒有將自然資源資產(chǎn)管理與自然資源監(jiān)管完全分開，而是設立國家公園等自然保護地管理機構，由自然資源部管理，未來還有望在自然資源部內(nèi)設負責全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的機構，從而通過建立內(nèi)部分工負責機制，實現(xiàn)相互監(jiān)督、相互促進。
設立全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機構是一項全新的探索，該機構代表國家對屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一行使所有者權利，保障全民所有自然資源所有權有效實現(xiàn)，確保資產(chǎn)保值增值，有必要賦予其負責全民所有自然資源資產(chǎn)的出讓、出租、入股、抵押等職能。
同時，要處理好直接行使所有權與委托部門、地方代理行使所有權的關系，處理好管理全民所有自然資源資產(chǎn)與維護集體所有自然資源資產(chǎn)權益的關系。
6、加快自然資源統(tǒng)一調(diào)查和確權登記
改革方案將土地、礦產(chǎn)、海域、水、濕地、森林、草原等資源調(diào)查和確權登記職責集中到自然資源部，為解決長期困擾資源管理的政出多門、標準混亂、重復調(diào)查、權籍不明等問題夯實了基礎，是自然資源集中統(tǒng)一管理的重要標志。
統(tǒng)一調(diào)查評價是自然資源監(jiān)管的重要基礎性工作。
統(tǒng)一標準是前提。要統(tǒng)籌制定各類自然資源調(diào)查標準，統(tǒng)一資源分類、坐標體系、空間數(shù)據(jù)和測繪規(guī)范，形成自然資源“一張圖、一套數(shù)”，全面、準確掌握我國自然資源“家底”。統(tǒng)一指標是核心。要統(tǒng)籌確定全國性基礎調(diào)查與專項調(diào)查的任務，統(tǒng)一調(diào)查的數(shù)量、質量、生態(tài)、分布、權屬、利用狀況等內(nèi)容要求。統(tǒng)一平臺是保障。要統(tǒng)籌建立資源調(diào)查和監(jiān)管信息共享平臺，統(tǒng)一信息獲取、存儲、加工、發(fā)布和更新機制。統(tǒng)一評價是方向。
要在統(tǒng)一調(diào)查基礎上，結合空間規(guī)劃的統(tǒng)一編制和實施，統(tǒng)一開展資源環(huán)境承載力評價，建立資源環(huán)境監(jiān)測預警機制。
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的有效保護是生態(tài)文明制度建設的基礎，也是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的基石。要以統(tǒng)一確權登記為基礎，加快建立健全歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。
一是加快確權，堅持資源公有、物權法定，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體，依法合理調(diào)處重大權屬糾紛。
二是加快登記頒證，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記基礎上，推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間的統(tǒng)一確權登記，實現(xiàn)登記機構、依據(jù)、簿冊和信息平臺“四統(tǒng)一”。
三是加快權利體系建設，建立自然資源產(chǎn)權體系，制定權利清單，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，賦予各類使用權轉讓、出租、抵押、繼承、入股等權能。
四是嚴格保護權利人合法權益，平等對待、公平保護自然資源使用權主體，完善產(chǎn)權爭議調(diào)解處理制度，構建自然資源損害賠償和權利救濟機制。
7、深化自然資源有償使用制度改革
自然資源資產(chǎn)有償使用制度是生態(tài)文明制度體系的核心制度之一，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的重要內(nèi)容。
改革開放以來，我國全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立，在促進自然資源保護和合理利用、維護所有者權益方面發(fā)揮了重大作用，但仍然存在有償使用覆蓋面不足、有償方式單一、價格形成機制不合理、收益分配制度不完善、監(jiān)管不到位等突出問題。深化自然資源有償使用制度改革，是自然資源部門的重要任務。
2016年底，國務院發(fā)布《全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》，提出“除國家法律和政策規(guī)定可劃撥或無償使用的情形外，全面實行有償使用”，并對完善國有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、海域海島等有償使用制度進行了全面安排。
要以組建自然資源部為契機，把改革全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，與改革自然資源產(chǎn)權制度、國土空間用途管制制度、自然資源資產(chǎn)管理體制、資源稅費制度、生態(tài)保護補償制度等相結合，并與公共資源交易平臺建設、自然資源資產(chǎn)清查核算等相銜接，加大工作力度，推動相關改革措施盡快落地。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，也是深化自然資源有償使用制度改革的重要組成部分。除推進農(nóng)村土地制度改革三項試點外，落實農(nóng)村宅基地“三權分置”和城鎮(zhèn)“多主體供地”也是當前重大改革任務。
宅基地“三權分置”，實質是在保持農(nóng)村土地產(chǎn)權關系基本面不變、保障農(nóng)村社會結構穩(wěn)定的前提下，激活沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)，將有力地推動城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換。
城鎮(zhèn)“多主體供地”，實質是將供地由政府單一渠道改為政府、企業(yè)、集體多個渠道，適度放開土地一級市場，著力激活土地二級市場，既是推動城鎮(zhèn)土地市場化配置的根本要求，也是建設城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場的必由之路。
8、著力推進自然資源管理能力建設
適應自然資源集中統(tǒng)一管理的新形勢新要求，必須把能力建設擺到突出位置，重中之重是加強自然資源法治建設和科技創(chuàng)新。
生態(tài)法治是生態(tài)文明制度建設的國際趨勢，推進生態(tài)法治必須加強自然資源法治建設。當務之急，是按照綠色發(fā)展、預防為主、權責對應、公眾參與原則，加強自然資源管理制度建設立法。重點制定完善自然資源開發(fā)保護、空間規(guī)劃、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、國家公園、生態(tài)保護修復等方面的法律法規(guī)，為生態(tài)文明體制改革提供法制保障。
科技創(chuàng)新是自然資源事業(yè)發(fā)展的最大動力，是自然資源管理質量變革、效率變革的根本支撐。一方面，要加快“三深一土”科技創(chuàng)新工程實施，爭取在改革舉措破局上有更大作為，在重大創(chuàng)新任務落地上有實質進展。另一方面，要結合新角色新定位，拓展研究領域，加大創(chuàng)新力度，如加強自然資源生態(tài)過程研究、推動自然資源生態(tài)價值統(tǒng)一核算、實施山水林田湖草系統(tǒng)治理工程、全面建設智慧城市智慧海洋智慧國土等，切實提升自然資源管理能力和水平。
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