由于缺乏經(jīng)營(yíng)性，水環(huán)境綜合治理中的融資問題顯得尤為迫切。同時(shí)，水環(huán)境治理又是超大金額PPP項(xiàng)目的聚集地，項(xiàng)目規(guī)模動(dòng)輒幾十億甚至過百億。如此大的市場(chǎng)空間，僅靠地方政府財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“錢從哪兒來”的問題受到廣泛重視。現(xiàn)階段水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目大多采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式，僅少數(shù)項(xiàng)目涉及使用者付費(fèi)。本文主要探討水環(huán)境項(xiàng)目中涉及到的“使用者付費(fèi)”和“污染者付費(fèi)”。
一政策背景
2015年4月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，確定“到2020年，全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，地下水超采得到嚴(yán)格控制，地下水污染加劇趨勢(shì)得到初步遏制”等工作目標(biāo)。之后幾年，《城市黑臭水體整治工作指南》《城市黑臭水體治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》等文件下發(fā)，水環(huán)境治理被提到重要高度。
作為一種公共物品，環(huán)境污染通常具有負(fù)外部性，排放者易于逃避責(zé)任。該特性在水、氣、土壤的污染中具有典型特征。如向其征收一定的污染費(fèi)用，則可將污染環(huán)境的成本反應(yīng)在排污者的私人成本中，這被稱為外部成本的內(nèi)部化。提高的內(nèi)部成本將影響污染者的行為決策，促使其減少排污并提高效率，最終使總經(jīng)濟(jì)體達(dá)到環(huán)境資源的有效配置。
同樣，環(huán)境治理具有較強(qiáng)的正外部性，整體效用難以完全內(nèi)化在市場(chǎng)機(jī)制中，單純依靠市場(chǎng)將造成供給不足的情況;同時(shí)，若在公有化的范疇內(nèi)，政府資金預(yù)算會(huì)約束限制投融資空間，且政府部門在投資運(yùn)營(yíng)管理上不具備比較優(yōu)勢(shì)。因此，在PPP模式興起后，被廣泛用于公共服務(wù)領(lǐng)域。其中，水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目是較為特殊的一類。尤其是不含污水廠的水環(huán)境治理，屬非特許經(jīng)營(yíng)的政府購(gòu)買型PPP(PFI)，經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)屬性弱，是當(dāng)前PPP爭(zhēng)議和整頓的重災(zāi)區(qū)。
顯而易見，由于缺乏經(jīng)營(yíng)性，水環(huán)境綜合治理中的融資問題顯得尤為迫切。同時(shí)，水環(huán)境治理又是超大金額PPP項(xiàng)目的聚集地，項(xiàng)目規(guī)模動(dòng)輒幾十億甚至過百億元。生態(tài)環(huán)境部水環(huán)境管理司司長(zhǎng)張波表示，“城市黑臭水體整治涉及市場(chǎng)投資空間上萬億元，單靠各地財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也是擔(dān)不起來的。甚至一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，其財(cái)政也不足以支持黑臭水體整治。”他以污水管網(wǎng)所需資金為例算了一筆賬：現(xiàn)在全國(guó)供水管道長(zhǎng)約100多萬公里，而污水管道長(zhǎng)僅60多萬公里，相差40萬公里。一般而言，供水、排污管道長(zhǎng)度不應(yīng)差太多。現(xiàn)按每公里污水管道平均大概需要300萬元計(jì)算，30～40萬公里長(zhǎng)度就需投資一萬億元左右。如此大的市場(chǎng)空間，僅靠地方政府財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
二錢從哪里來?
“污染者付費(fèi)原則”(Polluter Pays Principle)是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)于1970年代提出的概念，即要求所有的污染者都必須為其造成的污染直接或者間接地支付費(fèi)用。根據(jù)污染者付費(fèi)原則，同時(shí)衍生出了“受益者付費(fèi)原則”(Beneficiary Pays Principle)和“使用者付費(fèi)”(User Pays Principle)。借鑒這些原則，我國(guó)相繼開展了排污收費(fèi)政策、水權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)保稅等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段的實(shí)踐，在水環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用也頗為廣泛，取得了一定的成效和進(jìn)展。
水環(huán)境治理PPP運(yùn)作過程中，根據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)屬性，可通過政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)資本合理的投資回報(bào)。基于項(xiàng)目合作范圍主要是截污工程、河道治理、景觀綠化、水利工程及配套文旅產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)等，比較缺乏受益者付費(fèi)基礎(chǔ)，因此現(xiàn)階段水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目大多采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式，僅少數(shù)項(xiàng)目涉及使用者付費(fèi)。
使用者付費(fèi)
由于水環(huán)境綜合治理的前述特征，此前行業(yè)大多知名水環(huán)境項(xiàng)目的回報(bào)方式多為“政府付費(fèi)”。經(jīng)過幾年發(fā)展，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、渠道創(chuàng)新等方面有所改進(jìn)，出現(xiàn)了不少“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的水環(huán)境項(xiàng)目。
對(duì)于“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本(折算成各年度現(xiàn)值)、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。
從上述計(jì)算公式可知，“使用者付費(fèi)”部分，在近期不少項(xiàng)目中逐漸有所體現(xiàn)并得以豐富。如：在通州區(qū)北運(yùn)河流域(通州段)水環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)的收入來源包括：水利建設(shè)集錦、文旅產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng);在濟(jì)南高新區(qū)創(chuàng)新谷片區(qū)河道治理及市政配套PPP項(xiàng)目中，預(yù)期使用者付費(fèi)來源包括：水環(huán)境子項(xiàng)、河道水面承包租賃、中水處理站子項(xiàng)、停車場(chǎng)子項(xiàng);在鐵漢生態(tài)中標(biāo)28億元古黃河環(huán)境修復(fù)及中低產(chǎn)田改造PPP項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)主要包括農(nóng)業(yè)種植、景區(qū)門票、酒店住宿等。
這些收入項(xiàng)一定程度上減輕了當(dāng)?shù)卣?cái)政壓力。但這部分利潤(rùn)也非常有限，與其依賴財(cái)政支付的比例相比，幾乎是九牛一毛。如在寶豐縣湛河源綜合治理項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果的主要中標(biāo)條件中可以看到，運(yùn)營(yíng)成本為13245.45萬元 ，而使用者付費(fèi)(按運(yùn)營(yíng)期第一年計(jì)算)僅為20.56萬元。而且當(dāng)前水環(huán)境項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)性開發(fā)項(xiàng)目本身與環(huán)保相關(guān)度較低，可以輕松分離、單獨(dú)建項(xiàng)進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營(yíng)或者實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，所以在實(shí)際操作中，尤其是在大體量的環(huán)境治理方面，尚未明顯改變現(xiàn)狀。
此外，政府在PPP項(xiàng)目中要求打捆有些“商業(yè)經(jīng)營(yíng)性”資產(chǎn)(如分享河道景觀改善后收益的收費(fèi)公園、餐廳甚至商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等)，可能會(huì)讓不少不具備這類能力的社會(huì)資本猶豫不決。原因是政府對(duì)這部分商業(yè)運(yùn)作的空間的估計(jì)往往比社會(huì)資本樂觀得多，而由此導(dǎo)致政府付費(fèi)部分的預(yù)期無法統(tǒng)一。而且，水環(huán)境綜合治理難度大、專業(yè)度高，經(jīng)營(yíng)餐館這種能力是否會(huì)干擾專業(yè)運(yùn)營(yíng)商還未可知。
污染者付費(fèi)
2018年7月，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》下發(fā)，讓環(huán)保領(lǐng)域價(jià)格機(jī)制調(diào)整成為熱點(diǎn)。文件明確提出“堅(jiān)持污染者付費(fèi)”“探索建立污水處理農(nóng)戶付費(fèi)制度”。并指出“在污染者付費(fèi)實(shí)施無法推行的情況下，構(gòu)建合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制”。當(dāng)前，按照綠色價(jià)格機(jī)制意見的精神，各個(gè)領(lǐng)域及地方正在摸索落地渠道，但距離落實(shí)還有不短的路程。
在含污水處理廠的水環(huán)境項(xiàng)目中，與污水處理相關(guān)的收入為向居民及企業(yè)收取的污染者付費(fèi)。這一項(xiàng)費(fèi)用是當(dāng)前我國(guó)污染者付費(fèi)中繳納收取機(jī)制相對(duì)完善的類別，但與運(yùn)營(yíng)成本之間還存在較大缺口，需依靠中央財(cái)政及地方財(cái)政補(bǔ)貼。根據(jù)《給水排水》雜志2015年第5期刊發(fā)的《基于全國(guó)227個(gè)樣本的城鎮(zhèn)污水處理廠治理全成本分析》，選取全國(guó)227座污水處理廠為樣本，通過計(jì)算，單位治理全成本在1.01～6.97元/m?，平均治理成本是2.73元/m?，平均建設(shè)成本為1.70元/m?，平均運(yùn)行成本1.03元/m?。運(yùn)行成本與當(dāng)前大多城市0.95元/m?的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)形成對(duì)比。
對(duì)于未進(jìn)入市政污水處理系統(tǒng)的排放，當(dāng)前主要依靠環(huán)保稅來實(shí)現(xiàn)污染者付費(fèi)。環(huán)保稅以此前排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，沿用了此前的污染物當(dāng)量值表，設(shè)置環(huán)境保護(hù)稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)。其中，水污染物稅額為每污染當(dāng)量1.4元。
此外，為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，促進(jìn)地方在環(huán)保方面的投入，環(huán)保稅征收之后，全部歸地方所有，中央不再參與分成，這意味著環(huán)保的主要事權(quán)在地方。此前的排污費(fèi)是專款專用，轉(zhuǎn)化為環(huán)保稅、納入一般財(cái)政收入后，這筆錢如何更多地投入到污染治理當(dāng)中并產(chǎn)生效果，目前還沒有相關(guān)信息，值得期待。
同時(shí)，排污費(fèi)改環(huán)保稅后，也由此引發(fā)了新的問題：由于環(huán)保稅的征收及使用與環(huán)保部門收成無關(guān)，一定程度上影響了環(huán)保部門的積極性;而稅務(wù)部門對(duì)于環(huán)境監(jiān)管不夠熟悉，二者之間如何形成更好的互動(dòng)，以保證環(huán)境監(jiān)管、環(huán)保稅使用的效用進(jìn)一步提高，成為需要考量的重要命題。
三國(guó)外水環(huán)境治理中的經(jīng)濟(jì)來源分析
水環(huán)境治理需求及其帶來的經(jīng)濟(jì)討論，不僅是我國(guó)所遇到的問題。在一些西方國(guó)家已有的治理案例中，可以看到不同的水環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)渠道，包括向居民收費(fèi)、主體上市融資等，對(duì)我國(guó)相關(guān)問題的解決具有借鑒意義。
美國(guó)公民收費(fèi)
根據(jù)美國(guó)2016財(cái)年的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，自來水每噸約1.2美元，污水處理費(fèi)每噸2美元，此外還收取不透水面積費(fèi)和雨水費(fèi)，不透水面積費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)為每個(gè)居住單元當(dāng)量(92㎡不透水面積)每月收取20.30美元，雨水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)為每個(gè)居住單元當(dāng)量(92㎡不透水面積)每月收取2.67美元。根據(jù)這個(gè)收費(fèi)辦法，華盛頓特區(qū)的居民，平均每月需要繳納的雨水費(fèi)、污水費(fèi)、供水費(fèi)等總計(jì)96.53美元，比前一財(cái)年增長(zhǎng)11.36美元。
值得一提的是，國(guó)內(nèi)備受關(guān)注的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，在美國(guó)的收費(fèi)表中已經(jīng)存在了部分收費(fèi)的品目。該項(xiàng)做法為美國(guó)城市水環(huán)境建設(shè)提供了資金來源。
德國(guó)萊茵河治理
德國(guó)花了30多年的時(shí)間和精力終于讓萊茵河污水變清。在治理費(fèi)用方面，德國(guó)最早提出“誰污染誰買單”的主張，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來保證環(huán)保法規(guī)的法律效力。因?yàn)閷?duì)于流域管理中的外部不經(jīng)濟(jì)問題，法律化的經(jīng)濟(jì)手段最為有效。德國(guó)在1976年制定了《污水收費(fèi)法》， 向排污者征收污水費(fèi)，對(duì)排污企業(yè)征收生態(tài)保護(hù)稅，用以建設(shè)污水處理工程。同時(shí)，相關(guān)法規(guī)令污染企業(yè)無法獲得銀行貸款，企業(yè)聲譽(yù)和形象也會(huì)受到影響，這就促使企業(yè)不得不重視環(huán)境利益。德國(guó)的“污染者付費(fèi)”及“生態(tài)保護(hù)費(fèi)”的做法，在我國(guó)也初見雛形，推行力度及后續(xù)效果值得期待。
英國(guó)泰晤士河治理
從1858年起，泰晤士河前后進(jìn)行了150年治理，耗資巨大，治理費(fèi)用約為300～380億英鎊。泰晤士河的治理資金主要來自兩方面：一是供水收費(fèi);二是上市公司股票及市場(chǎng)集資、融資等。
1974年，包括泰晤士水務(wù)局在內(nèi)的10個(gè)流域水務(wù)局建立。1989年，這10個(gè)流域水務(wù)局轉(zhuǎn)化而來的10家新公司的股票開始在倫敦股票交易所上市，以每股1英鎊的價(jià)格發(fā)售。以泰晤士河水務(wù)局為例，它當(dāng)時(shí)的服務(wù)范圍主要是泰晤士河流域的13000km2，擁有740萬供水用戶和1200萬污水處理用戶，日供水量290萬m3，日污水處理量420萬m3。1999～2000年，該公司收取的戶年均水費(fèi)為188英鎊，年收入為14億英鎊，稅前利潤(rùn)為4.2億英鎊，經(jīng)營(yíng)情況相當(dāng)不錯(cuò)。泰晤士河治理的資金籌集方法與英國(guó)成熟的債券市場(chǎng)分不開。
英國(guó)美士布陸公園治理
根據(jù)南水北調(diào)與水利科技的報(bào)道，英國(guó)投入 460 萬歐元對(duì)美士布陸(Mayesbrook)公園環(huán)境進(jìn)行了修復(fù)。 經(jīng)過測(cè)算，在40年內(nèi)，英國(guó)從醫(yī)療、娛樂和旅游方面受益約3000萬歐元。2017年，根據(jù)國(guó)際研究機(jī)構(gòu)的一份報(bào)告，美士布陸公園所在的倫敦四區(qū)的購(gòu)房均價(jià)處于較高水平。
當(dāng)前我國(guó)水環(huán)境治理取得了較大成績(jī)，但是也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如城市水環(huán)境和老百姓的期望之間尚有差距，部分地級(jí)城市資金、人才包括認(rèn)識(shí)還不夠到位，治理壓力較大等。由于水環(huán)境綜合治理這類PPP2.0項(xiàng)目的復(fù)雜性，很多之前的習(xí)慣路徑已經(jīng)被顛覆。如何在邊界模糊、技術(shù)復(fù)雜、維護(hù)難度大、融資需求高、可運(yùn)營(yíng)的傳統(tǒng)資產(chǎn)占比極低的項(xiàng)目背景下，開發(fā)出適合自己的模式?政府、企業(yè)都面臨很多挑戰(zhàn)。對(duì)于社會(huì)資本而言，最根本性的問題還是在于付費(fèi)模式和保障。
當(dāng)前，對(duì)于水環(huán)境治理及付費(fèi)的模式還在不斷推進(jìn)演化，如探索可用性付費(fèi)捆綁績(jī)效、綠色金融等，采用各種手段使水環(huán)境綜合治理的落地運(yùn)營(yíng)更加有跡可循。如何找到將綠水青山變成金山銀山的合理路徑，或?qū)⑹墙谒h(huán)境治理領(lǐng)域值得重點(diǎn)探討的問題。
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