今年5月，山東省和河南省共同簽訂了“魯豫有約”——《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》（以下簡稱《補償協(xié)議》）。根據(jù)協(xié)議要求，以兩省交界處劉莊黃河干流跨省界斷面的水質(zhì)年均值及3項關(guān)鍵污染物的年均濃度值進行“對賭”，數(shù)額達1億元。
黃河作為我國的母親河，流域范圍極廣，途經(jīng)9省（區(qū)）。而黃河污染治理一直都是沿岸省份的難點。多年來，黃河流域的多個省份不斷探索新的治理模式。究竟是什么驅(qū)動處于黃河中下游和下游的河南省和山東省簽訂這份“對賭”協(xié)議？黃河治理有哪些問題亟需解決？此次協(xié)議將對黃河治理起到什么積極作用？中國城市報記者對此進行采訪分析。
黃河入海口。山東省東營市委宣傳部供圖
協(xié)議對誰更有利
“河南省把水質(zhì)治理好了，就當(dāng)山東省花錢治水；河南省沒把水質(zhì)治好，把錢補償給山東省來治。”一位網(wǎng)友這樣評論，道出了《補償協(xié)議》的意蘊。
具體來看，這份協(xié)議對誰更有利？先來看看《補償協(xié)議》中的條例是如何設(shè)定的。
《補償協(xié)議》中提到，水質(zhì)方面，若水質(zhì)全年均值達到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，雙方互不補償；水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每改善一個水質(zhì)類別，山東省給予河南省6000萬元補償資金；水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每惡化一個水質(zhì)類別，河南省給予山東省6000萬元補償資金。
污染物方面，控斷面3項關(guān)鍵污染物——COD（化學(xué)需氧量）、氨氮、總磷年度指數(shù)每同比下降1個百分點，山東省給予河南省100萬元補償；每同比上升1個百分點，河南省給予山東省100萬元補償，該項補償上限為4000萬元。
《補償協(xié)議》自簽訂之日生效，直至2022年。以一年為期限，《補償協(xié)議》中最引人注目的，就是高達1億元的“對賭”數(shù)額。
華北水利水電大學(xué)水資源學(xué)院教授韓宇平對中國城市報記者表示，協(xié)議對橫向生態(tài)補償制訂細(xì)化到具體水質(zhì)指標(biāo)，有較強的可操作性。從形式上來說，該協(xié)議是雙方意愿的達成，是公平協(xié)議，但實際上對山東省更為有利。“因為目前黃河的水質(zhì)從Ⅲ類改善為Ⅱ類需要上游省份巨大的投入，河南省需要密切關(guān)注上游省份山西省、陜西省界斷面的水質(zhì)狀況，河南出省斷面達到Ⅱ類水質(zhì)是有一定難度的。”韓宇平說。
與此同時，河南省生態(tài)環(huán)境廳財務(wù)審計處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“接下來，河南省與陜西省、山西省，也將開啟省際協(xié)作治理黃河，簽訂類似協(xié)議，目前正在進一步對接商討。”
業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，長遠來看，《補償協(xié)議》對于加快構(gòu)建上中下游同治格局，為沿黃各省（區(qū)）進行類似的橫向生態(tài)補償協(xié)議簽訂提供了范本。如果協(xié)議得到嚴(yán)格執(zhí)行，顯然有利于黃河水質(zhì)的改善，對各省聯(lián)動治理黃河污染具有重要借鑒意義。
黃河生態(tài)治理道阻且長
黃河流經(jīng)全國9省（區(qū)），是中國第二大河，但每年徑流量僅占全國河川徑流量的2%；總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%。
即便如此，黃河以2%的年徑流量承擔(dān)著全國12%的人口、15%的耕地和沿河50多座大中城市的供水任務(wù)。極為有限的黃河水是沿途各省區(qū)市生活和經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。
有限的水資源沒少讓黃河沿岸各省區(qū)市“你爭我搶”。如今，河南省和山東省作為黃河流域相鄰省份，水質(zhì)提升與污染治理成為兩省之間博弈的新命題。
韓宇平向記者介紹，黃河流域目前存在的生態(tài)環(huán)境問題基本囊括了黃河全流域，生態(tài)治理刻不容緩。“黃河上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化，水源涵養(yǎng)功能降低；中游水土流失嚴(yán)重，汾河等支流污染問題突出；下游生態(tài)流量偏低，河口濕地萎縮。黃河流域的工業(yè)、城鎮(zhèn)生活和農(nóng)業(yè)面源三方面污染，加上尾礦庫污染，使得黃河劣V類水質(zhì)斷面超過10%，明顯高于全國平均水平。”韓宇平說。
在此背景下，多年來，黃河治理行動不斷，韓宇平向記者列舉了三方面的主要治理成效：“一是水沙治理取得顯著成效，防洪減災(zāi)體系基本建成，黃河含沙量近20年累計下降超過8成，實現(xiàn)黃河20年不斷流。二是生態(tài)環(huán)境持續(xù)明顯向好，三江源等重大生態(tài)保護和修復(fù)工程加快實施，上游水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)定提升；中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，如陜西省的森林覆蓋率由13%上升為43%，實現(xiàn)了‘人進沙退’的治沙奇跡；下游河口濕地面積逐年回升，生物多樣性明顯增加，鳥類由1990年的187種增加到目前的367種。三是發(fā)展水平不斷提升，鄭州、西安、濟南等中心城市和中原等城市群加快建設(shè)，沿黃河9省（區(qū)）1547萬人擺脫貧困，灘區(qū)居民遷建工程加快推進，百姓生活得到顯著改善。”
黃河的干流從青海開始，流經(jīng)9個省及自治區(qū)，最后在山東省東營市流入渤海。經(jīng)多年治理后，東營在黃河口特別為鳥類打造了生態(tài)島，生態(tài)廊道草肥水美、遠離人群，為珍稀鳥類提供了絕佳繁衍地。在黃河三角洲國家級自然保護區(qū)內(nèi)，黃河口已成長為我國暖溫帶最完整、最廣闊、最年輕的濕地生態(tài)系統(tǒng)。每逢秋冬時節(jié)，數(shù)百萬只候鳥在這里棲息、補食、越冬，堪稱“鳥類的國際機場”。
黃河生態(tài)需協(xié)同治理
推動更多省份參與其中
橫向生態(tài)補償即同級的、地方政府之間的生態(tài)補償關(guān)系。
2020年4月，生態(tài)環(huán)境部、財政部、水利部等聯(lián)合出臺《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，提到“跨省流域橫向生態(tài)補償機制建設(shè)以地方補償為主，各地要積極主動開展合作，強化溝通協(xié)調(diào)，盡快就各方權(quán)責(zé)、跨省界水質(zhì)水量考核目標(biāo)、補償措施、保障機制等達成一致意見，推動鄰近省（區(qū)）加快建立起流域橫向生態(tài)補償機制……”
《補償協(xié)議》的簽訂，是貫徹《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》的具體舉措，也體現(xiàn)了河南、山東兩省在落實國家大政方針方面的積極作為。
值得注意的是，河南省和山東省的“對賭”，并非全國首例流域補償協(xié)議。早在2011年，為保護新安江水源，國內(nèi)第一例生態(tài)補償試點就已出現(xiàn)：浙江省和安徽省約定，在監(jiān)測年度內(nèi)，以兩省交界處水域為考核標(biāo)準(zhǔn)，處于黃河上游的安徽省提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由下游的浙江省補償安徽省1億元；劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，則由安徽省補償浙江省1億元。此后新安江流域水質(zhì)改善明顯。
據(jù)了解，此次河南省、山東省簽訂的生態(tài)補償協(xié)議，是黃河流域第一份省際橫向生態(tài)補償協(xié)議。作為“第一個吃螃蟹的人”，《補償協(xié)議》還有許多值得完善的地方，且需要更多省份積極參與其中，才能實現(xiàn)黃河生態(tài)高效協(xié)同治理。
韓宇平說：“一是本協(xié)議的補償金額具有象征性，與上游地區(qū)改善水質(zhì)進行的大量投資不成比例；二是本協(xié)議只規(guī)定了水質(zhì)改善目標(biāo)，沒有提到水量目標(biāo)，沒有涉及水權(quán)交易等內(nèi)容；三是本《補償協(xié)議》簽訂只是河南、山東兩省的雙方協(xié)議，沒有流域管理機構(gòu)的參與，這對于協(xié)議的執(zhí)行會受到影響。今后相關(guān)補償協(xié)議的簽訂若能有流域管理機構(gòu)的參與則更為妥當(dāng)。”
韓宇平建議，未來黃河流域還要逐步探索生態(tài)產(chǎn)品價值計量，推動橫向生態(tài)補償逐步由單一生態(tài)要素向多生態(tài)要素轉(zhuǎn)變，建立排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易等市場化補償方式，形成完善的生態(tài)補償政策體系。
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