“后疫情時(shí)代”下各行各業(yè)都面臨前所未有的挑戰(zhàn)，但伴隨市場變革重構(gòu)與中國新基建的崛起，水務(wù)行業(yè)投資規(guī)模卻在不斷擴(kuò)大；縱觀A股市場，不少水務(wù)企業(yè)在上市后表現(xiàn)搶眼，發(fā)展?jié)摿薮蟆１疚捻憫?yīng)目前成長型水務(wù)行業(yè)企業(yè)提質(zhì)增效、升級平臺(tái)的要求，結(jié)合過往已成功上市的案例及筆者在水務(wù)行業(yè)的項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)，對有意通過A股上市做大做強(qiáng)的水務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重要問題予以提示與總結(jié)。
根據(jù)已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，證監(jiān)會(huì)審核機(jī)構(gòu)對IPO申報(bào)企業(yè)關(guān)注的問題共可歸納成約40個(gè)類型，鑒于水務(wù)行業(yè)的特殊性，本文主要討論水務(wù)企業(yè)上市審核過程中經(jīng)常受到重點(diǎn)關(guān)注的三個(gè)問題，即經(jīng)營模式、土地權(quán)屬及環(huán)保處罰。
01 經(jīng)營模式
?。ㄒ唬┧畡?wù)行業(yè)是指由原水、供水、節(jié)水、排水、污水處理及水資源回收利用等構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)鏈，而整個(gè)水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈又包括供水、污水設(shè)備生產(chǎn)制造，原水收集與制造、存儲(chǔ)、輸送，水的生產(chǎn)和銷售，水的供應(yīng)網(wǎng)管、中水回用，污水排放，污水收集與處理、污泥處理等環(huán)節(jié)。一般認(rèn)為，水務(wù)行業(yè)中的供水及污水處理企業(yè)屬于公用事業(yè)，具有較強(qiáng)的區(qū)域壟斷性特征，而根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條的規(guī)定，特許經(jīng)營適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，故市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)是傳統(tǒng)水務(wù)企業(yè)經(jīng)營合規(guī)性的基礎(chǔ)，自然也成為審核機(jī)構(gòu)首先關(guān)注的問題。
（二）水務(wù)企業(yè)常見的特許經(jīng)營模式包括自主投資運(yùn)營模式、BOT模式、TOT模式、委托運(yùn)營模式等，若發(fā)行人及其下屬項(xiàng)目公司同時(shí)存在多種經(jīng)營模式，審核機(jī)構(gòu)一般會(huì)要求發(fā)行人按照不同的經(jīng)營模式對項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)說明，并要求中介機(jī)構(gòu)核查并披露每種模式的主要法律關(guān)系、費(fèi)用結(jié)算方式、比較優(yōu)劣勢、主要風(fēng)險(xiǎn)等基本特點(diǎn)；發(fā)行人各運(yùn)營單位采取的具體經(jīng)營模式及采取該模式的原因及背景、與相關(guān)政府主體簽署的特許經(jīng)營協(xié)議的主要內(nèi)容（包括特許經(jīng)營期限、出水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、定價(jià)過程、調(diào)價(jià)機(jī)制、結(jié)算周期、違約責(zé)任等權(quán)益義務(wù)約定）及履約情況、發(fā)行人主營業(yè)務(wù)收入中各經(jīng)營模式占比情況，并就發(fā)行人經(jīng)營模式可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分揭示。此外，審核機(jī)構(gòu)還特別關(guān)注特許經(jīng)營項(xiàng)目是否存在持續(xù)性、穩(wěn)定性，續(xù)期是否存在實(shí)質(zhì)障礙，是否存在政策風(fēng)險(xiǎn)，是否存在爭議糾紛等。
?。ㄈ┤缜八?，水務(wù)企業(yè)上市審核反饋意見中涉及的特許經(jīng)營權(quán)相關(guān)問題一般為披露性問題，故對于擬上市水務(wù)企業(yè)而言，特許經(jīng)營權(quán)應(yīng)作為關(guān)注重點(diǎn)，在上市過程中提前予以規(guī)范，避免上市審核中被重點(diǎn)問詢。
實(shí)務(wù)中，地方的供水或污水處理企業(yè)大多具有國企性質(zhì)或事業(yè)單位性質(zhì)，故企業(yè)長期運(yùn)營項(xiàng)目但未取得特許經(jīng)營權(quán)的情況并不鮮見，但在上市前均需補(bǔ)簽特許經(jīng)營協(xié)議。例如近期過會(huì)的海天水務(wù)，因下屬子公司新津海天自成立以來一直未正式獲得特許經(jīng)營許可，審核機(jī)構(gòu)要求發(fā)行人代表說明“1、新津海天與新津縣人民政府就簽署特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議進(jìn)行磋商的具體時(shí)間和過程、之前是否存在關(guān)于簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的相關(guān)約定，雙方無法就此達(dá)成一致的原因；2、新津海天未簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議進(jìn)行生產(chǎn)存在的風(fēng)險(xiǎn)，是否會(huì)對發(fā)行人的生產(chǎn)經(jīng)營造成重大不利影響，發(fā)行人認(rèn)定新津海天未簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議即進(jìn)行生產(chǎn)不構(gòu)成重大違法行為的理由是否充分”等。
關(guān)于未取得特許經(jīng)營權(quán)的原因及風(fēng)險(xiǎn)，通常需要在如實(shí)披露歷史沿革基礎(chǔ)上進(jìn)行說明。例如海峽環(huán)保（603817），其公司前身為福州市洋里污水處理廠，是根據(jù)福州市人民政府于 2002年4月24日出具的《關(guān)于同意成立福州市洋里污水處理廠的批復(fù)》設(shè)立的，隸屬于福州市建設(shè)局的全民所有制企業(yè)，此時(shí)原建設(shè)部于2004年3月19日發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》尚未頒布實(shí)施，因此，自公司前身福州市洋里污水處理廠設(shè)立之日起，即開始依據(jù)批準(zhǔn)設(shè)立文件從事污水處理業(yè)務(wù)，并未簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》。而后，公司確定改制上市計(jì)劃后，啟動(dòng)了福州市主城區(qū)特許經(jīng)營協(xié)議的談判工作，福州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)經(jīng)福州市人民政府授權(quán)，于 2014年12月與公司簽署了《福州市中心城區(qū)污水處理特許經(jīng)營協(xié)議》，以特許經(jīng)營協(xié)議方式確定了公司原享有的福州市中心城區(qū)污水處理業(yè)務(wù)的經(jīng)營權(quán)。
對于公司是否實(shí)際從事污水處理業(yè)務(wù)，海峽環(huán)保在《招股說明書》說明如下：根據(jù)《福州市洋里污水處理廠章程》的規(guī)定“污水處理廠是根據(jù)福建省相關(guān)污水處理產(chǎn)業(yè)化政策設(shè)立，從事污水處理設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行、管理、養(yǎng)護(hù)的企業(yè)”，同時(shí)，根據(jù)福州市財(cái)政局歷次出具的關(guān)于公司污水處理服務(wù)費(fèi)結(jié)算單價(jià)的批復(fù)文件，以及福州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)歷次出具的關(guān)于公司污水處理量的確認(rèn)批復(fù)文件，均確認(rèn)了公司自獲得福州市人民政府的批準(zhǔn)設(shè)立之日起即從事福州市中心城區(qū)的污水處理業(yè)務(wù)的經(jīng)營事實(shí)。
通過補(bǔ)簽特許經(jīng)營協(xié)議，并結(jié)合實(shí)際經(jīng)營事實(shí)的陳述及主管部門出具的支持性文件，審核機(jī)構(gòu)最終認(rèn)可了海峽環(huán)保從事污水處理業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)性。
?。ㄋ模┕P者建議，擬上市水務(wù)企業(yè)若因歷史變更或者其他原因使得經(jīng)營合規(guī)性存在問題，在申報(bào)前必須按規(guī)定取得政府授予的特許經(jīng)營權(quán)并簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》；若企業(yè)取得特許經(jīng)營權(quán)的方式存在程序瑕疵，比如未采取公開競爭方式等，則還需要由主管部門另外出具相關(guān)的確認(rèn)文件，證明發(fā)行人繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議不存在實(shí)質(zhì)性障礙。
02 土地權(quán)屬
?。ㄒ唬└鶕?jù)《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法（2018年修訂）》，擬上市主體主要資產(chǎn)不應(yīng)存在重大權(quán)屬糾紛，應(yīng)滿足資產(chǎn)權(quán)屬清晰且不影響業(yè)務(wù)的持續(xù)經(jīng)營，故審核機(jī)構(gòu)對水務(wù)上市企業(yè)資產(chǎn)方面的關(guān)注點(diǎn)也相對較為集中，主要在于土地、房產(chǎn)的合規(guī)性及權(quán)屬的完整性與獨(dú)立性，反饋意見主要包括：主要生產(chǎn)經(jīng)營場所相關(guān)土地使用權(quán)的取得方式、土地性質(zhì)及用途、土地使用權(quán)金額、取得過程及合法合規(guī)性、是否存在違法違規(guī)用地情形；項(xiàng)目土地使用權(quán)為劃撥取得并在土地上自建房屋，其取得和使用是否符合《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定、是否依法辦理了必要的審批手續(xù)、有關(guān)房產(chǎn)是否為合法建筑，是否可能被行政處罰、是否構(gòu)成重大違法行為等。
?。ǘτ谕恋厝〉梅绞绞欠窈弦?guī)同樣是審核機(jī)構(gòu)關(guān)注度較高的問題，如國禎環(huán)保（300388）在上市反饋意見中首先就被要求“簡要說明發(fā)行人土地取得方式并針對土地合法性發(fā)表明確意見。”一般情況下，發(fā)行人及中介機(jī)構(gòu)可通過土地使用權(quán)的出讓合同、轉(zhuǎn)讓合同、權(quán)屬證明文件及土地管理部門出具的守法證明可以論證土地取得的合規(guī)性。
此外，若水務(wù)企業(yè)涉及項(xiàng)目用地較多且土地性質(zhì)復(fù)雜，在審核反饋意見中則往往會(huì)要求闡明完整事實(shí)和背后邏輯。
如在鵬鷂環(huán)保（300664）的上市反饋意見中要求詳細(xì)補(bǔ)充說明“發(fā)行人在部分項(xiàng)目中擁有相關(guān)土地使用權(quán)的合理性、合法性，部分項(xiàng)目的土地使用權(quán)為劃撥取得的合法合規(guī)性”，在反饋回復(fù)中，發(fā)行人律師作出以下論證：發(fā)行人在取得特許經(jīng)營權(quán)時(shí)，國家相關(guān)法律法規(guī)對特許經(jīng)營權(quán)在特許經(jīng)營期限內(nèi)的用地權(quán)屬及權(quán)證辦理并未有統(tǒng)一規(guī)定，由此特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目一般根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議約定土地證的權(quán)屬及辦理事宜。因此，發(fā)行人根據(jù)相應(yīng)項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議約定取得項(xiàng)目用地具有合理性、合法性。同時(shí)，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地可以劃撥方式取得，根據(jù)《劃撥用地目錄》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施：包括雨水處理設(shè)施、污水處理廠、垃圾(糞便)處理設(shè)施、其它環(huán)衛(wèi)設(shè)施屬于可以使用劃撥用地的建設(shè)項(xiàng)目。因此企業(yè)取得土地用于建設(shè)自來水廠或污水處理廠，獲得縣級以上人民政府批準(zhǔn)并取得土地使用權(quán)證書即符合相關(guān)規(guī)定。
又如聯(lián)泰環(huán)保（603797）的上市反饋意見提到“發(fā)行人子公司長沙聯(lián)泰取得兩塊劃撥土地的使用權(quán)，其他特許經(jīng)營項(xiàng)項(xiàng)目用地均系他方擁有，請保薦機(jī)構(gòu)、發(fā)行人律師核查長沙聯(lián)泰取得相關(guān)劃撥土地的具體過程、取得是否合法、產(chǎn)權(quán)有無風(fēng)險(xiǎn)，并結(jié)合污水處理行業(yè)通常做法、相關(guān)特許經(jīng)營協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，對發(fā)行人沒有取得特許項(xiàng)目用地是否影響發(fā)行人資產(chǎn)完整性、對發(fā)行人經(jīng)營造成重大不利影響進(jìn)行核查并發(fā)表明確意見。”
根據(jù)中介機(jī)構(gòu)對前述問題的核查，本案中，在長沙BOT項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)時(shí)，長沙市排水有限責(zé)任公司（政府平臺(tái)公司）已經(jīng)根據(jù)政府委托以其自身名義開展了項(xiàng)目前期工作，并辦理了征地拆遷的前期手續(xù)。該項(xiàng)目招標(biāo)文件中明確說明項(xiàng)目公司將以劃撥方式取得項(xiàng)目用地土地使用權(quán)及權(quán)證。因此，在該項(xiàng)目中標(biāo)后，長沙市排水有限責(zé)任公司依照法定程序?qū)⒃撏恋厥褂脵?quán)變更到長沙聯(lián)泰名下，并由長沙聯(lián)泰辦理項(xiàng)目用地廠區(qū)及望城坡泵站的土地使用權(quán)證，特許經(jīng)營權(quán)到期后，長沙聯(lián)泰需要將土地使用權(quán)無償移交給長沙市公用局。同時(shí)，根據(jù)長沙公用局與長沙聯(lián)泰簽訂的《岳麓項(xiàng)目特許經(jīng)營合同》，約定長沙市公用局應(yīng)確保長沙聯(lián)泰在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)，以劃撥方式取得污水處理廠場地范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，特許經(jīng)營期屆滿后，發(fā)行人及其子公司需將污水處理設(shè)施均完好、無償移交給政府或其指定單位?；谏鲜?，發(fā)行人律師確認(rèn)長沙聯(lián)泰上述土地使用權(quán)的取得合法合規(guī)，不存在權(quán)屬爭議風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)發(fā)行人部分項(xiàng)目未取得特許項(xiàng)目用地土地使用權(quán)證不影響發(fā)行人資產(chǎn)完整性、對發(fā)行人經(jīng)營無影響。
（三）綜合前述上市審核反饋意見，并結(jié)合水務(wù)企業(yè)項(xiàng)目用地的實(shí)際情況，筆者建議，1）對于實(shí)行BOT模式、TOT模式或PPP模式所投資建設(shè)的污水處理項(xiàng)目，因約定了項(xiàng)目用地由政府通過劃撥無償提供并在經(jīng)營期屆滿后仍需移交給政府或其指定方，故仍可保留項(xiàng)目用地的劃撥性質(zhì)。2）對于采用自主投資運(yùn)營模式的污水處理項(xiàng)目，若現(xiàn)有污水處理廠的建設(shè)經(jīng)營用地為劃撥土地，則建議將相關(guān)的經(jīng)營性用地由劃撥地性質(zhì)變更為出讓性質(zhì)，同時(shí)相應(yīng)的房屋建筑物需要補(bǔ)充辦理權(quán)屬證書的相關(guān)手續(xù)，以滿足資產(chǎn)權(quán)屬的完整性要求。
03 環(huán)保處罰
綜合來看，環(huán)保處罰問題在以污水處理為主營業(yè)務(wù)的水務(wù)企業(yè)中頻頻出現(xiàn)，同時(shí)，因污水處理工程自身的環(huán)保屬性也使這一問題更加突出。
根據(jù)《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》第十八條規(guī)之（二）、（六）規(guī)定，“發(fā)行人不得有下列情形：（二）最近 36 個(gè)月內(nèi)違反工商、稅收、土地、環(huán)保、海關(guān)以及其他法律、行政法規(guī)，受到行政處罰，且情節(jié)嚴(yán)重；……”，因此，實(shí)務(wù)中常規(guī)的反饋問題包括報(bào)告期內(nèi)環(huán)保方面是否存在被主管部門采取監(jiān)管措施、行政處罰及其他違法違規(guī)情形，原因及整改情況，該等情形是否屬于重大違法行為、是否對發(fā)行上市構(gòu)成實(shí)質(zhì)性障礙等等。即使未涉及重大違法違規(guī)，因環(huán)保處罰而導(dǎo)致稅收優(yōu)惠取消影響營收、媒體報(bào)道影響企業(yè)形象等問題對于擬上市企業(yè)也相當(dāng)不利。
參考已上市水務(wù)企業(yè)，如國禎環(huán)保（300388），其污水處理項(xiàng)目因出水不達(dá)標(biāo)等環(huán)保問題就涉及掛牌督辦、多次限期整改及網(wǎng)上通報(bào)等多種環(huán)保監(jiān)管措施；三達(dá)膜（688101）則在報(bào)告期內(nèi)因多家項(xiàng)目公司違反水污染防治的相關(guān)規(guī)定合計(jì)被環(huán)保監(jiān)管部門處罰十二次之多。
對于環(huán)保處罰問題，審核部門通常要求保薦機(jī)構(gòu)及發(fā)行人律師就該情形是否構(gòu)成重大違法行為發(fā)表明確意見。以前述企業(yè)為例，國禎環(huán)保在反饋意見回復(fù)中通過論證掛牌督辦、限期整改及網(wǎng)上通報(bào)均不屬于行政處罰，得出企業(yè)不構(gòu)成重大違法行為的結(jié)論；而三達(dá)膜在環(huán)保處罰鐵證如山的情況下，則通過處罰決定書未認(rèn)定屬于重大違法行為、作出行政處罰的主管機(jī)關(guān)已出具行政處罰不屬于重大違法且未導(dǎo)致嚴(yán)重環(huán)境污染的證明等多個(gè)角度論證，并認(rèn)為企業(yè)雖多次受到環(huán)保處罰，但不屬于重大違法行為或情節(jié)嚴(yán)重的情形，不構(gòu)成發(fā)行上市的實(shí)質(zhì)性障礙。
鑒于《中華人民共和國行政處罰法》對行政處罰的方式有明確的界定，且在證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《首發(fā)業(yè)務(wù)若干問題》中也對如何判斷行政處罰是否屬于重大違法行為有相關(guān)規(guī)定，因此，擬上市水務(wù)企業(yè)在可能涉及環(huán)保處罰時(shí)，筆者建議首先及時(shí)與環(huán)保監(jiān)管部門溝通，尋求諒解，其次，按照環(huán)保監(jiān)管部門要求規(guī)范整改；當(dāng)然，若主觀上并無過錯(cuò)但仍無法避免受到行政處罰時(shí)，企業(yè)也可以通過申訴、行政復(fù)議等法律救濟(jì)途徑要求從輕、減輕或免除處罰。
結(jié)語
以上是水務(wù)企業(yè)上市審核中屢屢被問詢的三個(gè)重點(diǎn)問題和具有普適性的回復(fù)方式，除此之外，審核機(jī)構(gòu)的反饋意見或問詢還包括關(guān)聯(lián)交易、同業(yè)競爭、勞動(dòng)用工、招投標(biāo)、建設(shè)工程等方面的合規(guī)性問題，但因各企業(yè)具體情況不同，回復(fù)方式的個(gè)體差異性較大，參考價(jià)值有限。對于本文所討論的問題，希冀對水務(wù)企業(yè)在上市前的規(guī)范治理有所助益。
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