“十一五”期間，國(guó)家在部分省、市開展了排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)列為國(guó)家排污權(quán)交易試點(diǎn)省份；此外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個(gè)省份也在省內(nèi)進(jìn)行探索。
還有哪些困惑待解？
排污權(quán)有償使用費(fèi)的性質(zhì)是行政收費(fèi)還是資源收費(fèi)，價(jià)格是否應(yīng)是固定的？
排污權(quán)擔(dān)保貸款，屬于質(zhì)押貸款還是抵押貸款？企業(yè)一旦違約，怎么追究責(zé)任？
對(duì)企業(yè)而言，哪些是富余排污指標(biāo)，可以用來交易？比如，一個(gè)電廠今年大修導(dǎo)致發(fā)電量減少，排放量也相應(yīng)減少，那么這部分指標(biāo)可否參與交易？排污權(quán)交易和排污量交易在二級(jí)市場(chǎng)中如何協(xié)調(diào)？
排污權(quán)權(quán)屬的界定是什么？是歸國(guó)家或省級(jí)政府所有，還是排污者所有？企業(yè)有償使用或是通過市場(chǎng)交易獲得的排污權(quán)，是否只擁有一定期限的使用權(quán)？是否是不可剝奪的？我國(guó)五年就要調(diào)整一次總量指標(biāo)，當(dāng)總量減排提出要求時(shí)，怎么協(xié)調(diào)？
地方政府是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行、如何進(jìn)行排污權(quán)指標(biāo)的儲(chǔ)備，預(yù)留指標(biāo)用于哪些項(xiàng)目？
排污權(quán)可以跨區(qū)域流動(dòng)嗎？環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)地區(qū)是否不應(yīng)該再流入排污權(quán)指標(biāo)？
中國(guó)環(huán)境報(bào)記者 陳湘靜
如果問參與排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的省市，現(xiàn)在最希望國(guó)家給什么政策支持？大家可能異口同聲地回答——法律依據(jù)和規(guī)范。一段時(shí)間以來，在工作推進(jìn)的過程中，試點(diǎn)省市環(huán)保部門大多面臨兩項(xiàng)挑戰(zhàn)：一是排污權(quán)有償使用、新建項(xiàng)目總量前置審批等并無國(guó)家層面上的法律依據(jù)；二是核定、價(jià)格制定等具體工作環(huán)節(jié)還沒有統(tǒng)一、明確的規(guī)范與技術(shù)方法。
而上述涉及排污權(quán)有償使用和交易工作頂層設(shè)計(jì)的問題將在未來逐步得到明確。財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)正在和試點(diǎn)省市一起，加強(qiáng)溝通和交流，通過從理論到實(shí)踐再到理論的反復(fù)，攜手探索完善試點(diǎn)工作的政策體系。
日前在廣東省佛山市舉行的全國(guó)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作總結(jié)會(huì)，又成為了一次各方共享經(jīng)驗(yàn)、明確訴求的討論會(huì)。主持會(huì)議的環(huán)境保護(hù)部總量司大氣總量處處長(zhǎng)吳險(xiǎn)峰表示，這樣的會(huì)議日后還要多多舉辦，目的就是要把試點(diǎn)過程中大家最關(guān)心、最棘手的問題集中起來一起研究，爭(zhēng)取提出解決方案。
兩項(xiàng)基本規(guī)則有待明確
初始分配的依據(jù)是什么？有償使用的價(jià)格、期限如何定？
“試點(diǎn)工作進(jìn)入深水區(qū)后，一些當(dāng)初沒有設(shè)想到的問題在不斷涌現(xiàn)，需要在試點(diǎn)過程中不斷摸索。”吳險(xiǎn)峰說。而據(jù)記者了解，盡管10個(gè)參與排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的省市所采取的模式、工作進(jìn)度各不同，但大家存疑的問題較為集中。與會(huì)的浙江省代表表示，指標(biāo)的分配、核定、價(jià)格制定都要做到公平科學(xué)，感覺工作難度很大，希望能盡快出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)則、規(guī)范以及相關(guān)的技術(shù)方法。
在初始排污權(quán)分配的問題上。無論是老項(xiàng)目的排污權(quán)有償使用還是新建項(xiàng)目需通過交易獲得排污指標(biāo)，都需要一個(gè)核定量。而同一個(gè)項(xiàng)目的排放量，會(huì)有來自環(huán)評(píng)、驗(yàn)收、排污收費(fèi)、總量核查、污染源普查、地方環(huán)保局日常監(jiān)管等多個(gè)數(shù)據(jù)，到底依據(jù)哪一個(gè)或哪幾組數(shù)據(jù)來確定？
“在試點(diǎn)中，不少地方設(shè)計(jì)由政府事先預(yù)留或儲(chǔ)備排污權(quán)指標(biāo)，那么，在操作中，依據(jù)的是現(xiàn)有地區(qū)某項(xiàng)污染物排放量之和還是五年度減排的目標(biāo)總量，亦或是地區(qū)環(huán)境容量？這些都需要深入探討后加以明確。”山東省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，即要明確排污權(quán)的分配是基于現(xiàn)有總量還是未來預(yù)期總量，如果按照前者，減排壓力如何體現(xiàn)值得探討；如果依據(jù)后者，那么企業(yè)就很可能會(huì)面臨購(gòu)買排污指標(biāo)后就開始超標(biāo)排污的尷尬，因?yàn)槠髽I(yè)不可能在短期內(nèi)就完成五年減排任務(wù)。
在有償使用方面，試點(diǎn)省市的政策訴求則更為具體，主要包括以下幾個(gè)問題：
排污權(quán)有償使用與排污收費(fèi)的關(guān)系亟待明確。在基層推動(dòng)工作中，大家常常會(huì)面臨企業(yè)甚至是政府部門這樣的提問：有償使用費(fèi)和排污費(fèi)的性質(zhì)有何不同，為什么要“重復(fù)”征收？需要在國(guó)家層面上盡快界定清楚。
排污權(quán)有償使用價(jià)格或是交易指導(dǎo)價(jià)格如何確定。從幾千元到幾萬元，一噸化學(xué)需氧量目前在各試點(diǎn)省市的價(jià)格水平呈現(xiàn)較大差異，其背后的核算方法也都不盡相同，需要建立一個(gè)涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理成本等多變量的計(jì)算體系和技術(shù)方法。
排污權(quán)的有效期限應(yīng)該是多長(zhǎng)？從目前各試點(diǎn)情況看，有一年、五年的規(guī)定，也有試點(diǎn)省市暫時(shí)模糊排污權(quán)期限。
有償使用費(fèi)的性質(zhì)、征收、管理、使用應(yīng)當(dāng)盡快規(guī)范。浙江省已經(jīng)制定相關(guān)管理辦法，初步予以明確。其他試點(diǎn)省市如天津等直接將其用于支持減排項(xiàng)目，而江蘇省則還一直沒有動(dòng)用排污權(quán)有償使用費(fèi)。而據(jù)了解，江蘇、浙江兩省的有償使用費(fèi)收繳就已經(jīng)超過15億元。
明確“共性”問題不會(huì)一刀切
多個(gè)部門參與研究討論，國(guó)家層面將出臺(tái)試點(diǎn)指導(dǎo)意見
“一項(xiàng)創(chuàng)新工作應(yīng)該先制定基本規(guī)則，然后在實(shí)踐中不斷完善。”山西省環(huán)保廳代表的發(fā)言反映了大家的心聲。而圍繞期盼已久的《排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，出席會(huì)議的國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司、財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人也當(dāng)場(chǎng)“透露”一二。
財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，有償使用費(fèi)和排污費(fèi)的關(guān)系，以及有償使用費(fèi)的使用方向，將在《指導(dǎo)意見》中予以明確。“有償使用費(fèi)初步考慮用于支持減排項(xiàng)目、排污權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)等方面。
而來自國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司的消息，接下來將制定排污權(quán)交易價(jià)格管理辦法，規(guī)范價(jià)格行為。“有償使用和交易的價(jià)格要起到反映環(huán)境資源稀缺程度、反映環(huán)境成本、促進(jìn)污染物減排的作用，是這項(xiàng)制度的核心問題之一，也是物價(jià)部門的關(guān)注重點(diǎn)。”
“正在抓緊推進(jìn)，還沒有最后定稿。”從2009年就開始醞釀的《指導(dǎo)意見》，制定過程可謂慎之又慎，征求意見——討論修改——再征求意見，這樣的過程已反復(fù)多次。而據(jù)記者了解，環(huán)境保護(hù)部總量司、財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司和國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司等部門近期仍在密集討論，討論修改的內(nèi)容主要包括：交易試點(diǎn)范圍要求、排污指標(biāo)分配與管理體系、排污權(quán)的有償獲得與環(huán)評(píng)前置要求、價(jià)格部門的工作職能、排污權(quán)有償使用和交易價(jià)款的征收和管理、交易稅收優(yōu)惠政策等規(guī)定。
吳險(xiǎn)峰表示，《指導(dǎo)意見》將對(duì)試點(diǎn)過程中的一些“共性”問題做出明確，同時(shí)考慮到各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀差異，在很多問題上也不會(huì)采取“一刀切”的做法。他同時(shí)透露，作為一個(gè)全新的工作領(lǐng)域，排污權(quán)有償使用和交易涉及法律法規(guī)、財(cái)稅金融等各個(gè)方面，涉及國(guó)家多個(gè)部委協(xié)調(diào)工作，需要充分聽取各方意見、深入討論，出臺(tái)還需等待一段時(shí)間。
地方實(shí)踐推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)
法律依據(jù)可從試點(diǎn)中尋求突破，水污染物領(lǐng)域有望率先出臺(tái)排污許可證條例
江蘇省環(huán)保部門工作人員去“說服”當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與排污權(quán)有償使用工作時(shí)，手握兩份文件，一是《江蘇省太湖水污染防治條例》，二是《財(cái)政部、國(guó)家環(huán)保總局關(guān)于同意在太湖流域開展主要水污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的復(fù)函》。這是他們能拿到的有關(guān)開展這項(xiàng)工作的法規(guī)依據(jù)。他們迫切希望能及早從國(guó)家層面給一個(gè)“說法”。
“到底什么是排污權(quán)？法律對(duì)此并無規(guī)定，各方理解也不甚相同。這是我們?cè)趯?shí)際操作過程中遇到的最大問題。”即便是排污權(quán)交易以“試點(diǎn)”形式進(jìn)行，也存在“排污權(quán)的內(nèi)涵、交易規(guī)則、稅收優(yōu)惠、擔(dān)保貸款、違約責(zé)任、監(jiān)管程序”等一系列操作環(huán)節(jié)，缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。
對(duì)于代表發(fā)言中普遍提到的法律法規(guī)缺失，國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：目前，排污權(quán)有償使用和交易工作中相關(guān)的法律法規(guī)空白可能是最大的問題，國(guó)家發(fā)改委和環(huán)境保護(hù)部等部門一直致力于這方面的工作。“法律法規(guī)的制定同樣需要試點(diǎn)，可以先在地方開展探索，如果建立了行之有效的法律法規(guī)，反過來可以影響國(guó)家層面相關(guān)工作的進(jìn)程。”吳險(xiǎn)峰說。
而另一個(gè)被試點(diǎn)省市“千呼萬喚”的法規(guī)則有望在國(guó)家層面出臺(tái)。據(jù)吳險(xiǎn)峰透露，《排污許可證管理?xiàng)l例》可能率先圍繞水污染物領(lǐng)域制定出臺(tái)，成熟后再擴(kuò)展到大氣污染物領(lǐng)域。同時(shí)，對(duì)于新建項(xiàng)目總量前置審批等也將出臺(tái)相關(guān)的管理辦法，正在研究制定過程中。
排污許可證是分解、落實(shí)污染物減排目標(biāo)和開展排污權(quán)有償使用、交易的一項(xiàng)重要管理手段，分解給排污單位的指標(biāo)需通過排污許可證予以明確，通過許可證管理來規(guī)范排污單位排污指標(biāo)申購(gòu)和交易行為。“總量分配、確權(quán)，交易過程和監(jiān)督執(zhí)法是排污權(quán)交易工作的四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，排污權(quán)的確權(quán)和監(jiān)管都需要排污許可證作為載體。”相關(guān)專家表示。
2008年2月28日新修訂的《水污染防治法》明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行排污許可制度，禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放廢水、污水”。去年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》也提出推行排污許可證制度。雖然這些法律、意見都提到了排污許可證制度，但目前還缺乏可操作的法律依據(jù)。
最現(xiàn)實(shí)的一個(gè)問題就是，企業(yè)超許可證排污怎么監(jiān)管？怎么處罰？如果對(duì)企業(yè)偷排、超排的處罰過輕，“違法成本低，守法成本高”，企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)的積極性必定受挫。而作為排污權(quán)有償使用和交易的載體，排污許可證則面臨更多要求，比如超總量排污后怎么處罰？是否可以抵押貸款？和總量減排怎么銜接？……對(duì)此，山西代表表示，超權(quán)排污的監(jiān)管和懲處工作必須加強(qiáng)，如果不去準(zhǔn)確計(jì)量、嚴(yán)格監(jiān)管和確保懲處的力度、尺度，那么這項(xiàng)工作勢(shì)必得不到企業(yè)的重視。
“這些都涉及環(huán)保部門行政管理對(duì)象即企業(yè)的切身利益，必須做到依法行政。需要出臺(tái)具備操作性的條例辦法。”浙江省代表表示。根據(jù)去年的一份《指導(dǎo)意見》的征求意見稿顯示，在企業(yè)違規(guī)處罰方面，對(duì)超過所持有排放指標(biāo)排放污染物的，超排指標(biāo)按至少3倍于有償使用價(jià)格進(jìn)行懲罰性購(gòu)買；超出排放指標(biāo)50%及以上的，在懲罰性購(gòu)買的基礎(chǔ)上按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
短評(píng)
政策也得“試”
陳湘靜
當(dāng)前，國(guó)內(nèi)試點(diǎn)省市對(duì)排污權(quán)有償使用和交易工作的探索，幾乎在每一個(gè)環(huán)節(jié)都面臨與現(xiàn)有法律法規(guī)、政策制度、管理體系的協(xié)調(diào)，在這一過程中，挑戰(zhàn)、問題、爭(zhēng)議不可避免。
首先，排污權(quán)有償使用和交易的相關(guān)政策、制度的成熟完善不可能閉門造車，必須實(shí)踐先行，不斷摸索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并返回實(shí)際進(jìn)行檢驗(yàn)，經(jīng)歷從無到有、從“簡(jiǎn)陋”到完善的過程。其次，由于這項(xiàng)工作涉及法律法規(guī)、行政管理、金融財(cái)稅等各領(lǐng)域，專業(yè)性技術(shù)性非常強(qiáng)，急需基礎(chǔ)性、制度性研究的有力支撐。第三，排污權(quán)有償使用和交易觸及廣大企業(yè)、地方政府切身利益，也需及早制定規(guī)則，理清總量與質(zhì)量、政府與市場(chǎng)等關(guān)系，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
在這個(gè)過程中，政策層、研究機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)省市三方都有各自不可替代的角色和作用，需要各方及時(shí)順暢地溝通與合作，共同推動(dòng)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作科學(xué)、有效地推進(jìn)，為“十二五”總量控制的政策創(chuàng)新積累有益經(jīng)驗(yàn)。
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