《草案》三審稿與二審稿的最大區別是從“修改”變成“修訂”的方式，既然下決心以修訂的方式來做，那就要把《環境保護法》全面修改好。
——王毅
《環境保護法》迫切需要強化“第三方”監督主體，包括人大、檢察機關、法院、公眾的參與。
——辜勝阻
要規范和約束政府行為，防止政府成為環境問題的最大制造者。
——張龍安
需要進一步加強環境信息公開，以信息公開促進嚴格執法。
——王勝明
現在未批先建已經成為環境司法中的重大難題，什么項目未批先建？都是污染重的項目，不敢做環評，所以要未批先建。
——陳吉寧
十二屆全國人大常委會第五次會議10月24日第三次審議引起社會極大關注的《環境保護法修訂案（草案）》（以下簡稱《草案》）。本次會議將“修正案”改為“修訂案”，一字之差意在對《環境保護法》進行全面的修改完善。
參與審議的人大常委會組成人員普遍認為，《環境保護法》修改既是一項巨大的挑戰，也是一個能夠改善我國環境問題的歷史機遇，在環境壓力日益增大、環境污染日益加劇的今天，對于回應老百姓對環境保護的強烈關注和殷切期待是很有必要的。
常委會組成人員對《草案》逐條逐句進行認真細致的審議，力求在修法過程中把立法宗旨認真地滲透到每一章、每一條甚至每一款中。
修訂面對“最嚴格”挑戰
王毅委員說，《草案》三審稿與二審稿的最大區別是從二審的“修改”變成三審的“修訂”的方式，既然下決心以修訂的方式來做，那就要把《環境保護法》全面修改好。目前的三審稿在研究論證和咨詢修改方面還不夠充分，還沒有反映出過去20多年發生的新變化。如果進一步修訂的話，應該在以下幾個方面做比較大的改進：
第一，我國環境保護工作雖然取得了很大成績，但同時也面臨很多嚴重問題，最根本的是如何處理環境與發展的關系。為了體現環境與發展之間的關系，除了環保主管部門之外應該讓更多的部門參與環境保護，特別是綜合經濟部門能夠參與到環境保護工作當中來，在經濟結構的轉型、產業調整和布局以及轉方式方面有更明確的制度安排，這樣才能真正擺脫過去我們僅依靠GDP評價的傳統觀念。
第二，在三審稿中對環境保護目標責任制有了進一步明確的說明，但仍然不夠。“十二五”規劃已把一些主要污染物規定為約束性指標，建議將五年的環保目標規定列入《環境保護法》。再有，建議將“環境不退化”的原則和目標寫入在《環境保護法》的修訂草案當中。他說，我們總是說最嚴格的考核和最嚴格的制度，但是如果我們連這一點都寫不進去的話，就難以做到“最嚴格”。
第三，《環境保護法》已經執行20多年了，中國的環境狀況出現了很多新的變化，《環境保護法》修訂應適應這些變化。我們對未來環境狀況的判斷是，未來10~20年，中國處于區域性、流域性復合污染的格局，這樣我們在環境污染治理的思路上，就要從綜合的、區域性和流域角度，考慮創新性制度安排來解決跨行政區污染問題，例如設置環保部門的區域、流域派出機構。還有消費領域的污染也是新的不斷上升的問題，比如汽車尾氣排放，過去考慮不多，因此，消費領域的污染治理要有完善的制度安排。再有一些新的概念，比如環境健康、生態系統服務、環境整體性等新的理念，如何在《環境保護法》的修改中納入進來，這都是《環境保護法》修訂必須要面對的挑戰。
“軟法”如何才能變成“硬法”
辜勝阻委員說，現在社會上普遍認為我們的環保法是一部“軟法”，之所以是軟法，根本的還是制度設計。上次審議時也提到，現在我們靠兩個主體，一個是政府，一個是企業，靠政府管企業。但是現在的政府既是“裁判員”，同時又是最大的“運動員”。政府招商引資，政府需要納稅，但是那些污染大戶往往又是稅收大戶，在這樣的情況下，光靠政府和企業這樣的二元主體治理，是很難把這部法變成一部“硬法”的。
現在我們有很多事都在強調第三方評估，《環境保護法》迫切需要強化“第三方”監督主體，包括人大、檢察機關、法院、公眾的參與。如果有一個強大的第三方主體來監督政府和企業，“軟法”才能變成“硬法”。所以，在立法的過程中，怎樣體現在政府和企業之外的第三方主體的監督，是非常重要的。
全國“兩會”特別是人代會，是不是應該在政府工作報告、計劃報告和預算報告之外，再增加一個環境保護報告，不僅僅是向常委會報告，而是向人民代表大會報告，如果向人民代表大會報告那就會完全不一樣。環境問題離老百姓最近，每個人都有切身的體會，因此，如何強化人大對環境工作的監督，在立法中要把這個制度設計好，才能使最大的“軟法”變為“硬法”。
建立地方領導任期環保審計制度
任茂東委員說，《環境保護法》一直被認為是執行效果較差的法律，有一個原因就是違法成本太低，一些地方官員因某些利益因素而嚴重忽視環境保護等突出問題。這次修改體現了要解決這類問題的規定，但仍不夠。
比如《草案》第六十三條，規定了對一些違法行為的處罰，他認為處罰力度仍顯不夠，第六十三條列舉的這些行為都是一些存在主觀故意的瀆職行為，處罰僅僅是記過、記大過、或者降級，只有“造成嚴重后果的”，才撤職、開除等。
大家都知道，環境污染嚴重后果的出現具有滯后性，不一定立刻顯現出來，相當一部分官員在位時間可能僅僅3年多，所以這一條的規定在實踐中會造成很大的執行難度，懲罰措施顯得蒼白無力，對這種瀆職行為的震懾力遠遠不夠。建議應進一步增加監管人員的處罰力度，同時增加對領導干部提拔任用時，先對他們所轄區域進行環境評估，評估合格方可任用。
黃小晶委員說，要建立地方領導任期環境保護審計制度并向全社會公開，作為政績考核的重要內容，關鍵是中期審計和任期審計，這兩條都應該有?，F在在環境保護的問題上，作為地方領導負主要責任，環境搞得好不好，在你的任期里是優化了還是惡化了，可以比較明顯地看出你這一任的執政理念。所以，在政績考核這個問題上，環境保護應該有個審計的標準。
王勝明委員說， 要進一步強化監管者的責任。環境保護，企業是基礎，但監管是關鍵，環境改善是管出來的，否則，放任自流，只能每況愈下?！恫莅浮返诹龡l規定了政府及其有關部門的責任，查處是有關部門的基本職責，有舉報要查，沒有舉報也要查，建議刪去舉報的前提，只要未及時查處，造成嚴重后果的，有關負責人和直接責任人就要承擔相應責任。需進一步加強人大對環境保護工作的監督?？h級以上政府應當定期向本級人大報告環境保護工作，建議環境污染嚴重的地區，應當每年報告。
政府決策失誤造成污染要承擔法律責任
張龍安（全國人大代表）指出，要規范和約束政府行為，防止政府成為環境問題的最大制造者。針對基層實踐存在的問題，他建議：
第一，強化環評的真實性，提高全民環境意識，環境不但是政府的事，更是關系全民切身利益的大事。加強環境保護，人人有責，以犧牲環境換取政績和經濟效益應當視為犯罪。現在的環評報告的真實性如何，承擔多大的法律責任？應該有很好的法律約束。
第二，對規劃環評要進行問責。如果規劃環評最后出了問題，那么負責規劃環評的具體責任人要不要承擔法律責任？如何承擔法律責任？承擔多大法律責任？這些問題要盡快明確，只有明確這些責任才可以確定環評的真實性。
林志梅（全國人大代表）說， 法律責任的條款當中講到企事業單位違法后要承擔什么責任。如果政府決策失誤，比如引進的一些項目給環境造成了污染，對社會、當地的老百姓影響非常大，決策失誤帶來了環境污染，如何承擔責任？整個法律責任章節當中沒有這樣的規定。除了第六十三條“各級人民政府有下列行為的”，這里不夠明確，對主管部門、政府決策引起環境污染，決策人是否也應該承擔相應的法律責任。很多地方都建立了化工園區，這都是政府招商引資的決策，如果帶來了環境污染，決策的政府部門要承擔相應責任。
環境污染是一個大課題，政府部門相關的責任在法律責任當中要寫進去。政府部門引進項目決策失誤的，要承擔相應的法律責任，要增加這樣的條款。
強化對環境質量目標完成情況硬約束
陳吉寧委員說，我們一直講要轉變發展方式，特別是轉變發展觀念。到底誰在做綠色發展，誰沒有做綠色發展，目前還沒有一個數據來評估一個區域是怎樣的，這就要求我們應該建立國家環境的統計制度?，F在我們連底數很多時候都講不清楚，如何形成國家的政策、標準和國家的規劃？如何引導各地方政府及相關部門進行真正的綠色發展，建立相應的綠色GDP評估制度？沒有數據就無法體現這個事情，建議要定期開展環境統計調查研究。
呂祖善委員說，最近全國人大財經委在進行“十二五”中期的評估，從初步調研情況來看“十二五”期間很大一部分目標進展順利，有些能夠提前完成。但是兩個方面進展很不理想，一是結構調整和發展方式的轉變滯后，有些結構性的矛盾不但沒有緩解還顯得更為突出，比如產能過剩的問題。二是節能減排指標完成得很不理想，有的指標可能很難完成。這兩個方面存在問題說明我們在科學發展和發展方式轉變中存在薄弱環節。
為此，《環境保護法》必須強化兩個方面，一是強化對環境質量目標完成情況的硬約束，二是提高環境質量的透明度。《草案》第四十條規定“對超過國家重點污染物排放總量控制指標的地區……環境保護主管部門應當暫停審批新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件”。僅有這樣的約束是不夠的?，F在很多環境污染問題，盡管有排放不達標的或偷排的，但大量的環境問題是某些地區環境容量已經超過極限而造成的。
這個問題主要是政府的責任，環境容量已經不允許再增加新的污染物排放，應該由政府控制，由政府采取措施而不是僅僅由環保部門暫停環評就能解決的。所以，必須對政府實施更硬的約束。增加環境質量的透明度，讓群眾對當地政府進行監督，這比我們考核、評比、檢查要管用得多。在法律上應該有明確表述。
以信息公開促進嚴格執法
王勝明委員說，進一步加強環境信息公開，以信息公開促進嚴格執法。《草案》第二十條規定環保主管部門有權對排放污染物單位進行現場檢查?，F場檢查結果如何應當公開，即使具體情況難以公開，也應當公開總體情況?！恫莅浮返谖迨畻l規定重點排污單位應當公開有關情況，那么公開一次還是公開幾次？排污有個過程，公開也應當持續。
王明雯委員針對這一問題提出3點建議：一是進一步明確不同主體環境信息公開的方式、途徑和時間要求。比如第四十九條，“定期”怎么理解，到底是一個月、兩個月，半年還是一年？應該加以細化和明確，否則想公開就公開，不公開也沒有辦法。再如第五十條，“應當向社會公開”，他認為可以具體明確為“應當每月向社會公開”，這樣便于進行監督檢查。
二是明確規定要建立一個統一公開的平臺，來公開企業的環境信息，便于了解和查詢。大家對污染企業的信息都非常關注，在哪個地方公開，應該有一個統一的公開平臺，便于有關部門和公眾去了解、查詢與監督。
三是在第六章法律責任部分，增加相關規定，對于該公開而未公開的，應該對申請人提供司法救濟途徑。實際上，老百姓要了解環境信息是非常困難的，作為全國人大常委會委員，在9月份為了一個關于土壤污染的調研，到地方農業局和環保局去了解相關情況，卻被告知信息涉密，不能公開。全國人大代表都了解不到相關環境信息，普通老百姓怎么能夠了解到？我們的法律在這方面應該制定得更加詳細一些。
堵塞環保監管漏洞
張龍安（全國人大代表）說，現在的環境保護機構，廳一級都是行政編制，到區、縣一級都是事業編制，在體制上漏洞很大。發達國家行政執法部門都是行政單位，都是中央和地方財政發工資，但是我們國家區、縣一級都是事業編制。據了解，一般的小縣，現在的環保部門都在200人以上，如果大一點的縣，發達地區，環保部門就是四五百人，這些人的工資，地方財政無力支付，所以他們的事業編制就靠罰款、收費來養活自己。體制問題決定了我們整個國家的環保問題。所以事業編制跟我們整個環境保護法律有矛盾、有沖突。要從根本上解決中國的環境污染問題，首先我們的區、縣一級的政府要改變體制，如果體制改變不了，我們的法律即使制定了以后還是無法執行。
張全（全國人大代表）則重點關注環境執法監察的體制機制問題。他建議，在第二十條前面應寫上國家實行“國家監察、地方監管”的體制安排。他說，從全世界的實踐來看，國土面積比較大的國家普遍都是采用這種方法，由國家的監察機構來監督地方對國家法律的實施情況，由地方機構來實施對地方的具體監管。
呂薇委員說，目前環境保護的最大問題是監督實施的問題，盡管現在這部法律還有許多有待改進的地方。環境保護最關鍵的還是要加強監督和實施的力度。建立責權利相統一、相匹配的監管體制，這是非常重要的。
一是要協調中央部門之間關系，如在第二章環境監督管理中第十六條，很多地方都提到國家環境保護行政主管部門會同有關部門，但是實際上在執行中，農業的是由農業部來管，海洋的是由海洋局來管，城市的監管體系是由城建部來管。那么環保部門與被“會同”單位是什么關系，出了問題誰負最終責任。是不是人財物由誰管，責任就由誰來負？這部法律出臺以后，將來政府的管理體制如何與之相適應?，F在出了環境問題，板子肯定打在環境保護部，在會同的情況下到底怎么樣分清責任要明確。
二是要處理好中央與地方的關系，即“國家監察、地方監管。”我們這么大的國家，要明確中央政府管什么，地方政府管什么，省里管什么，縣里管什么，一定要搞清楚。從國際經驗來看，中央政府要管制定環境標準，環境質量檢查、評估和信息公布，這些應該國家統一來做。地方要進行一些具體的督察工作，比如重點污染源的檢查和排放監測和檢查?，F在法律中講到縣級以上政府公布環境信息，比如有委員講到去地方政府要資料人家不給。因為在這種情況下，基層政府既是運動員又是裁判員，很難真實反映情況。所以，《草案》要分清中央和地方在監督管理上的責任，總體的環境質量監測、評價，以及環境信息的公布應該是中央，或者至少提高到省里來管，縣里或者市一級應在排查一些具體的重點的污染源和排放控制方面做更多的工作。現在地方基層政府是被考核對象，讓他自己去發布自己的不良信息，往往行不通。
董新光（新疆維吾爾自治區人大常委會副主任）說，現在的環境保護是很多部門都各自為政地做一些事情。第十六條規定，“有關行業環境質量監測站（點）的設置應符合有關法律、法規規定和監測規范的要求”，實際工作中這就留了口子，各部門的監測還是以各部門各自為主。現在我們國家地下水監測主要靠國土資源和水利部門，地表水的監測斷面都涉及到環境評價指標的問題，水利和環保部門都涉及到河道水環境監測管理，而現在是水利不上岸、環境不下河，一個問題兩個系統各自為政管理。既然是統一管理，在后面是否可以增加一句話，或者第一步能夠做到“由國務院各個部委設置的國家監測系統的環境質量數據，與國家環境保護行政主管部門實現數據共享”。各部門可以監測，按照規定統一監測方式，實現監測的環境數據共享。
杜絕“未批先建”須加大處罰力度
陳吉寧委員說，三審稿與二審稿比有進步，但是在法律設置上仍有漏洞，例如對解決存在比較突出的執法成本高、違法成本低的問題沒有很好體現，他特別提到未批先建的問題。
有很多專家都在呼吁一定要把未批先建的問題解決，但是仍然沒有說明為什么要解決這個問題？現在未批先建已經成為環境司法中的重大難題，什么項目未批先建？都是污染重的項目，不敢做環評，所以要未批先建。有組數據可以說明，2010年對全國鋼鐵項目進行清查，河北省全省煉鐵煉鋼的產能分別是2.73億噸和2.86億噸，在這么大的產能中，將近80%是沒有經過環評審批擅自建設運行的，這里有相當一部分是不符合國家產業政策需要淘汰的。
未批先建，一旦建成之后，污染重、落后的產能沒有辦法淘汰，政府管理部門叫停也停不下來。目前的罰款最高限額是20萬元，沒有任何用處。一個大項目上億甚至十幾億元，20萬元的罰款額度區區九牛一毛，也沒有辦法追究責任人的法律責任，這些現象已經成為環境執法中十分突出的問題。建議《草案》當中一定要增加“未批先建”的內容并提高處罰力度，一是對未批先建的，明確法律處罰依據，二是要大幅度提高懲罰的限額。建議做到用總投資額的比例，比如1%~5%作為罰款額度，而且不應該只要沒有造成重大環境影響就不罰款，因為這個環境影響是累積性的，很難用一個項目作評估，只要是未批先建的都應該給予處罰，而不是造成污染損害之后才進行處罰，以體現法律的嚴肅性和正當性。
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