中央組織部近日印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，規(guī)定不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，中央有關部門不能單純以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率衡量各省（自治區(qū)、直轄市）的發(fā)展成效。那么，政績考核改革的意義是什么？如何分步實行政績考核改革？
黨的十八大報告明確指出，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。筆者認為，黑色發(fā)展轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展、線性發(fā)展轉(zhuǎn)向循環(huán)發(fā)展、高碳發(fā)展轉(zhuǎn)向低碳發(fā)展，必須依靠體制機制變革的保障，政績考核機制的改革便是重要內(nèi)容。
綠色GDP增長才是地方政府的政績
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把生態(tài)文明建設融入到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等各方面和全過程以后，就實現(xiàn)了經(jīng)濟生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟化，此時的GDP便是綠色GDP，綠色GDP增長是政府的政績。
政績考核是對政府及其官員從政行為績效的評判。正確認識政績考核，必須正確認識市場、政府與公眾的角色定位。
首先，從市場作用看政績考核——GDP增長主要不是政府政績。
國內(nèi)外的廣泛實踐證明，市場機制在資源配置中比政府機制更加有效，市場機制能夠有效地配置商品于不同的消費者之間，有效地配置要素于不同的生產(chǎn)者之間，有效地配置要素于不同的商品生產(chǎn)，從而實現(xiàn)或接近帕累托最佳狀態(tài)。正因為如此，我國在經(jīng)歷了幾十年的計劃經(jīng)濟體制之后，經(jīng)過艱苦卓絕的探索，終于找到了中國經(jīng)濟體制改革的目標模式——社會主義市場經(jīng)濟體制。市場化改革的實踐充分表明，哪個地方的市場化程度高，哪個地方的經(jīng)濟增長就快。這就說明，GDP增長應該歸功于市場機制，而市場機制中最活躍的主體是企業(yè)。
其次，從政府功能看政績考核——黑色GDP增長是政府的負政績。
經(jīng)濟學原理告訴我們，政府的宏觀職能是調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行、制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)對外經(jīng)濟關系，政府的微觀經(jīng)濟職能是提供公共物品、促進市場競爭、提供社會保障。水資源、林業(yè)資源、漁業(yè)資源等自然資源，水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境等環(huán)境，氣候平衡資源、碳匯資源等氣候資源都是屬于典型的公共物品，公共物品的主要供給者是政府。這就是說，生態(tài)文明建設得好，政績就大；生態(tài)文明建設得差，政績就小；以破壞生態(tài)環(huán)境和資源能源為代價刺激經(jīng)濟增長是黑色GDP增長，是政府的負政績。對于這種行為必須嚴格禁止或嚴格懲處。針對這種黑色增長，習近平總書記一針見血地指出：“寧要綠水青山，不要金山銀山”。
其三，從公眾需求看政績考核——綠色GDP增長是政府的政績。
人民政府為人民。因此，政府績效考核必須考察公眾的需求狀況。在溫飽問題沒有解決的情況下，公眾首先需要滿足的是衣食住行等基本需要。但是，目前我國的人均GDP已經(jīng)達到6000美元，公眾已經(jīng)不再停留于衣食住行的基本需要，安全的需要、社交的需要、尊重的需要、自我實現(xiàn)的需要已經(jīng)全面凸顯，滿足這些需要必須以生態(tài)文明建設為前提，這離不開政府的推動。把生態(tài)文明建設融入到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等各方面和全過程以后，就實現(xiàn)了經(jīng)濟生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟化，此時的GDP便是綠色GDP，綠色GDP增長是政府的政績。
當前政績考核存在三個問題
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我國的政績考核存在考核內(nèi)容不全面、考核指標劃一化、考核方式不科學等問題。
問題之一：唯GDP論英雄——考核內(nèi)容片面化。
我國改革開放以來經(jīng)濟增長保持較高速度，取得了舉世矚目的成就。但是，為了實現(xiàn)高產(chǎn)出和高增長，我們付出了巨大的代價：
一是高投入——產(chǎn)出大建立在投入大的基礎上，而利潤率卻處于“U”字形曲線的底端；二是高消耗——以自然資源的粗放式投入為代價，資源生產(chǎn)率低下，加劇自然資源供求矛盾；三是高排放——以環(huán)境污染的加劇為代價，出現(xiàn)污染型增長，隨著收入水平的上升環(huán)境狀況至今還在惡化。這種發(fā)展模式是典型的“唯GDP論英雄”的模式，是不可持續(xù)的模式，必須轉(zhuǎn)向綠色GDP論英雄的模式。
在落實科學發(fā)展觀的過程中，可以說已經(jīng)在理念上完成了這一轉(zhuǎn)型。“既要金山銀山，又要綠水清山”理念的形成就是對“只要金山銀山，不要綠水青山”的替代。
但是，在實踐中依然還是存在“唯GDP論英雄”的影子。表現(xiàn)之一是：口頭上說一套，行動上做一套，綠色GDP是嘴上說說，GDP是真抓實干；表現(xiàn)之二是：政績考核中象征性地加入若干生態(tài)環(huán)境指標，實際上權重很小，對績效考核的結(jié)果沒有什么實質(zhì)性影響；表現(xiàn)之三是：招商引資成為政府各個部門的中心工作，而真正作為良好生態(tài)環(huán)境這一公共物品供給者的政府職能卻被弱化。
問題之二：劃一的考核指標——考核指標大一統(tǒng)。
目前，大部分區(qū)域的政績考核已經(jīng)建立了包括經(jīng)濟發(fā)展指標、社會發(fā)展指標和環(huán)境保護指標在內(nèi)的綜合的政績考核指標體系，例如一些地方指標體系中經(jīng)濟發(fā)展指標占60%的權重，社會發(fā)展指標占25%的權重，環(huán)境保護指標占15%的權重。表面上看，已經(jīng)解決了“唯GDP論英雄”的問題，實際上不然。一些地方即使納入了環(huán)境保護等生態(tài)文明建設的指標，由于生態(tài)文明權重賦值過小以及各個地區(qū)的指標及權重的劃一性，對于生態(tài)功能保護為主的區(qū)域，即使生態(tài)建設績效顯著，也難以位列前茅。對于經(jīng)濟極為發(fā)達的區(qū)域，即使環(huán)境保護績效一般，也依然會位列前茅。更為嚴重的是，對于一些以生態(tài)建設和環(huán)境保護為主的限制開發(fā)區(qū)域，一旦陷入追逐GDP的泥潭，將會帶來嚴重的生態(tài)危機和環(huán)境危機。
問題之三：政府內(nèi)部兜圈子——考核主體單一化。
政績考核局限于政府內(nèi)部兜圈子是遠遠不夠的。政府內(nèi)部的逐級考核最多是政績考核的一個部分，而絕不是全部。更重要的是要由政府的服務對象來評判。被服務者答應、被服務者滿意、被服務者高興，那才叫真正的政績，否則，只能是負政績。非政府組織等社會主體培育滯后、公眾參與等社會機制的嚴重缺乏、居民對政府政績的評判渠道的嚴重缺乏，既是問題本身，又是導致問題的根源。
總之，我國的政績考核存在考核內(nèi)容不全面、考核指標劃一化、考核方式不科學等問題。
改革政績考核機制需要經(jīng)歷三大步驟
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“唯GDP論英雄”轉(zhuǎn)向“綠色GDP論英雄”，劃一的“綠色GDP論英雄”轉(zhuǎn)向分類的“綠色GDP論英雄”，有差別的“綠色GDP論英雄”轉(zhuǎn)向“幸福指數(shù)論英雄”。
上述分析可見，我國的政績考核機制改革需要經(jīng)歷三大步驟：
第一步：“唯GDP論英雄”轉(zhuǎn)向“綠色GDP論英雄”。
綠色發(fā)展視角下的政績考核制度首先要完成從“唯GDP論英雄”真正轉(zhuǎn)向“綠色GDP論英雄”。“綠色GDP論英雄”就要做到：
真正把資源節(jié)約作為約束性指標，實施最嚴格的土地資源管理制度，實施最嚴格的水資源管理制度，實施最嚴格的能源資源管理制度等。而且，要盡快完成工業(yè)用地從遞增向遞減的轉(zhuǎn)變、取水總量從遞增向遞減的轉(zhuǎn)變、能耗總量從遞增向遞減的轉(zhuǎn)變。
真正把污染物減排作為約束性指標，實施最嚴格的環(huán)境保護制度，既要嚴格實施污染物總量遞減前提下的總量控制，又要確保環(huán)境質(zhì)量改善為前提的總量控制。要改善環(huán)境，必須把滯留在環(huán)境中污染物“存量”降下來。
真正把溫室氣體減排作為約束性指標，實施最嚴格的溫室氣體減排制度，并且要盡快完成從強度減排（單位GDP的二氧化碳排放量的遞減）轉(zhuǎn)向總量減排（二氧化碳絕對排放量的遞減）。
第二步：劃一的“綠色GDP論英雄”轉(zhuǎn)向分類的“綠色GDP論英雄”。
同類項比較是科學的比較。因此，要針對不同區(qū)域建立差異化的、分類型的政績考核指標體系，進行同類項比較。國務院已經(jīng)頒布了主體功能區(qū)規(guī)劃，以此為依據(jù)，可以建立同類項比較的政績考核指標體系。限制開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)比較，重點開發(fā)區(qū)與重點開發(fā)區(qū)比較，優(yōu)化開發(fā)區(qū)與優(yōu)化開發(fā)區(qū)比較。舉例來說，四川省、云南省、貴州省等以生態(tài)屏障功能為主的限制開發(fā)區(qū)域進行比較，廣東省、浙江省、江蘇省等追求生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域進行比較。
限制開發(fā)區(qū)保護好生態(tài)與重點開發(fā)區(qū)發(fā)展好經(jīng)濟是同等重要的。在比較政府及其官員政績的時候，必須把限制開發(fā)區(qū)的第一名與優(yōu)化開發(fā)區(qū)的第一名同等對待。這樣，才能真正體現(xiàn)“保護生態(tài)就是保護生產(chǎn)力”，才能真正把“生態(tài)優(yōu)先”理念落到實處。我們不僅要提倡“既要金山銀山，又要綠水清山”的觀點，而且要樹立“有了綠水清山，就是金山銀山”的理念。
分類的“綠色GDP論英雄”就要體現(xiàn)在政績考核的指標體系及其權重設置上。對于重點開發(fā)區(qū)而言，指標體系的設定，也許是經(jīng)濟發(fā)展指標占60％，社會發(fā)展指標占25％，環(huán)境保護指標占15％；對于限制開發(fā)區(qū)域而言，也許環(huán)境保護指標占60％，社會發(fā)展指標占25％，經(jīng)濟發(fā)展指標占15％。這才是主體功能分區(qū)的基本理念和根本宗旨，才是按照生態(tài)位理念進行產(chǎn)業(yè)布局的具體體現(xiàn)。因此，要分別構(gòu)建限制開發(fā)區(qū)的政績評價指標體系、重點開發(fā)區(qū)的政績評價指標體系和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的政績評價指標體系。只有這樣，才有可能形成區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)布局的合理分工，才有可能形成流域上下游之間生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
第三步：有差別的“綠色GDP論英雄”轉(zhuǎn)向“幸福指數(shù)論英雄”。
我們的宗旨是為人民服務。人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應不答應是檢驗經(jīng)濟社會發(fā)展的根本標準，歸根結(jié)底，取決于人民幸福不幸福。經(jīng)濟社會發(fā)展的目的就是為了人民的幸福，而人民幸福與否只有人民知道。因此，政績考核要由人民來回答，要建立人民幸福指數(shù)的主觀評價。
人均GDP或人均綠色GDP等客觀指標評價高，而人民幸福指數(shù)等主觀評價低，不能算好；人均GDP或人均綠色GDP等客觀指標評價高，而人民幸福指數(shù)等主觀評價也高，才算真正好。浙江省安吉縣是被環(huán)境保護部命名的全國第一個生態(tài)縣，人均GDP并不比全國百強縣高，但是，幸福指數(shù)卻特別高。原因是，通過“中國美麗鄉(xiāng)村”建設計劃的實施，一個“山美水美環(huán)境美、吃美住美生活美、穿美話美心靈美”的中國最美鄉(xiāng)村雛形已經(jīng)呈現(xiàn)，全縣居民普遍從中得到實惠、得到幸福。
因此，既要建立科學、客觀、公正、有差別的綠色GDP定量評價指標體系，又要建立由人民說了算的真實、主觀、合理、有群眾基礎的幸福指數(shù)評價體系。只有這樣，才能解決“隨著人均收入水平的上升，幸福指數(shù)反而下降”的評價悖論。而要提高幸福指數(shù)，必須真正解決群眾普遍關心的、與生活質(zhì)量和生命質(zhì)量緊密關聯(lián)的生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境問題。要通過水環(huán)境保護、大氣環(huán)境保護、土壤環(huán)境保護，讓人們喝上潔凈的水、呼吸新鮮的空氣、吃上安全的食品。
幸福指數(shù)的主觀評價要由相對中立的中介機構(gòu)和統(tǒng)計部門來進行。就現(xiàn)狀看，統(tǒng)計部門的城調(diào)隊是開展“幸福指數(shù)”問卷調(diào)查的理想主體。要建立嚴格的包括生態(tài)文明建設滿意度在內(nèi)的幸福指數(shù)評價制度。而且，各地的“幸福指數(shù)”要公諸于眾。只有這樣，政府的所有工作才能真正圍繞人民的幸福指數(shù)而開展，才能真正體現(xiàn)黨的根本宗旨。
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