《廣州市水務(wù)管理?xiàng)l例》近日經(jīng)廣東省人大常委會(huì)審議通過(guò)，將于5月1日實(shí)施。作為全國(guó)第一部有關(guān)水務(wù)管理的地方性立法，《水務(wù)條例》在水資源、水域、水務(wù)管理等方面都做出創(chuàng)新，其中地表徑流控制制度更是首次在地方法規(guī)中確立。
今后，新建建設(shè)項(xiàng)目要通過(guò)增加地表透水率、自建雨水調(diào)蓄設(shè)施等方式，確保建設(shè)后的地表徑流量不超過(guò)建設(shè)前的地表徑流量，防止排水量超過(guò)管道、河涌負(fù)荷而滿溢倒灌，此舉有望從源頭上治理“水浸街”。
亮點(diǎn)一：實(shí)行水域占補(bǔ)平衡 確保城鄉(xiāng)水面不減少
近年來(lái)，隨著廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，各地侵占水域現(xiàn)象屢有發(fā)生，破壞了水生態(tài)平衡，不同程度引起局部的洪澇災(zāi)害，必須依法進(jìn)行保護(hù)。《條例》嚴(yán)禁商業(yè)行為和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)占用河道、河涌、湖泊、山塘、水庫(kù)水域。
除此之外，《條例》還建立了嚴(yán)格的水域占補(bǔ)平衡制度?！稐l例》第二十六條規(guī)定：市人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全水域占補(bǔ)平衡制度，確保本市的基本水面率符合國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定。一些公共建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)占用水域的，建設(shè)單位要興建替代水域工程或者采取功能補(bǔ)救措施。廣州市水務(wù)局有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，水域占補(bǔ)平衡制度，就是從總體上控制城市水域不減少、功能不減弱。
原水利部珠江委副巡視員、《廣州水務(wù)條例》立法顧問(wèn)王晉指出，確立水域占補(bǔ)平衡對(duì)于防治城市內(nèi)澇也有重要意義。“水域是地表徑流自然匯集形成的，如果占而不補(bǔ)，地表水沒(méi)有出路，就容易造成內(nèi)澇。確保水域面積不減少、功能不減弱，就是給水‘出路’，不讓它往老百姓家里灌。”
亮點(diǎn)二：控制城市道路標(biāo)高 防止新“鍋底地”產(chǎn)生
“水浸街”是廣州汛期揮之不去的煩惱。城市排水設(shè)施容量有限，而隨著人口聚集、建筑增多，城市排水量卻有無(wú)限增大的趨勢(shì)。近年來(lái)，中心城區(qū)草地、農(nóng)田、濕地、池塘面積縮小，城市“硬底化”不斷加劇，暴雨時(shí)節(jié)城市地表徑流（在地面匯集的水）不斷增加，往往超出了地下排水管道和河涌的負(fù)荷，倒灌產(chǎn)生水浸街。
要從源頭上治理水浸街，就要控制地表徑流無(wú)限制增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)?！稐l例》第三十五條規(guī)定：新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)排水設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)排水規(guī)劃采取雨污分流、地表徑流控制和雨水綜合利用等工程措施，使建設(shè)后的地表徑流量不超過(guò)建設(shè)前的地表徑流量。
水浸街發(fā)生還有一個(gè)重要原因，那就是城市道路標(biāo)高不斷“墊高”，造成周邊區(qū)域標(biāo)高相對(duì)降低，人為地制造“鍋底地”。暨南大學(xué)水浸的原因之一，就是周邊道路被墊高。《條例》第三十四條規(guī)定，新建、改建、擴(kuò)建的市政道路，建設(shè)單位不得擅自抬高地面標(biāo)高。
亮點(diǎn)三：推行“制度截污” 提出水域納污上限
“水域納污能力”并不是一個(gè)新詞，國(guó)家《水法》中就有明確，但卻是首次寫(xiě)入地方性法規(guī)。《條例》規(guī)定，水務(wù)部門(mén)按照不同水功能的水質(zhì)要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環(huán)保部門(mén)提出該水域的限制排污總量。一旦發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)污染物排放總量超過(guò)控制指標(biāo)，就要報(bào)告政府采取措施，而環(huán)保部門(mén)要暫停審批一切有可能新增排污的項(xiàng)目。這就意味著在超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，排污單位的排污行為將得到更加嚴(yán)格控制。
具體如何控制排污不超過(guò)上限？除了嚴(yán)格審批新增項(xiàng)目外，《條例》還規(guī)定：在公共污水管網(wǎng)覆蓋區(qū)域，企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)體工商戶和個(gè)人應(yīng)當(dāng)將符合國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)的污水和廢水排入公共污水管網(wǎng)；在公共污水管網(wǎng)未覆蓋區(qū)域，企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)自建污水處理設(shè)施或者自建污水管網(wǎng)接駁公共污水管網(wǎng)。任何單位和個(gè)人不得采取私設(shè)暗管等規(guī)避監(jiān)管的方式向河道、河涌、湖泊、山塘、水庫(kù)、灌溉渠等水體排放污水和廢水。
“過(guò)去廣州市通過(guò)鋪設(shè)截污管道截住污水，這是工程截污，而水務(wù)條例的出臺(tái)是立足長(zhǎng)治久安的‘制度截污’。”廣州市水務(wù)局法規(guī)處有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
亮點(diǎn)四：強(qiáng)化防汛抗洪的社會(huì)責(zé)任義務(wù)
按照法律規(guī)定，河道紅線、堤防范圍內(nèi)不得有建筑，但由于歷史原因，廣州仍存有一些這類(lèi)建筑。為了明確這些單位的防汛抗洪社會(huì)責(zé)任，《條例》規(guī)定，在河道、河涌管理范圍以及湖泊、山塘、水庫(kù)、堤圍等水工程管理范圍內(nèi)建設(shè)的碼頭、道路等建筑物、構(gòu)筑物，涉及河道、河涌以及水工程防洪功能的，其所有人或者實(shí)際使用人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)和管理，并依法承擔(dān)防汛抗洪義務(wù)，服從防洪、排澇、搶險(xiǎn)的統(tǒng)一指揮。
亮點(diǎn)五：處罰力度大大提高 最高可罰十萬(wàn)
以往的《排水管理辦法》處罰力度不足，如違規(guī)私自向排水設(shè)施排放污水最高只罰3萬(wàn)元，而自建一套排水設(shè)施、污水處理設(shè)施要幾十萬(wàn)甚至幾百萬(wàn)。由于違法成本過(guò)低，一些沒(méi)有社會(huì)責(zé)任感的人寧愿繳納罰款。此次《水務(wù)條例》的出臺(tái)，將處罰力度大大提高。
一是對(duì)將不符合國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)的污水和廢水排入公共污水管網(wǎng)的，由水務(wù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，并處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；二是對(duì)違反本條例第三十四條規(guī)定，建設(shè)單位擅自抬高地面標(biāo)高的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理部門(mén)責(zé)令停止違法行為，限期改正，可以處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；三是對(duì)違反本條例第四十一條規(guī)定，損害排水設(shè)施的，由排水行政主管部門(mén)予以警告并責(zé)令停止違法行為，對(duì)未造成設(shè)施實(shí)際損壞的，可以處五千元以上二萬(wàn)元以下罰款；造成設(shè)施損壞的，應(yīng)當(dāng)依法修復(fù)或者賠償，可以處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；構(gòu)成治安違法行為的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》予以處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
廣州市水務(wù)局接受本報(bào)專訪解讀《水務(wù)條例》亮點(diǎn)：
小區(qū)自建蓄水池 排水要“排隊(duì)”
南方日?qǐng)?bào)：條例提出“地表徑流平衡”的原則，這聽(tīng)起來(lái)很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樾略鼋ㄖ?、人口一定?huì)加大排水量、增大硬底化程度，而城市化必然會(huì)帶來(lái)越來(lái)越密集的人口和建筑。條例實(shí)施后，如何使這一條落到實(shí)處？
市水務(wù)局法規(guī)處副處長(zhǎng)林炳強(qiáng)：從源頭上控制徑流，是《水務(wù)條例》的一個(gè)亮點(diǎn)，是經(jīng)過(guò)反復(fù)論證并征求社會(huì)各界意見(jiàn)后的規(guī)定。城市建設(shè)帶來(lái)的新問(wèn)題其中就是滯留雨水的水田、池塘等逐步消失，地面硬底化程度越來(lái)越高，透水率越來(lái)越低，在一定程度上導(dǎo)致城市內(nèi)澇難以根除，因此，從源頭上控制徑流顯得十分必要。通過(guò)工程措施如增加小區(qū)調(diào)蓄池、地面使用透水材料、增加綠化區(qū)透水面積等等，使建設(shè)后的地表徑流量不超過(guò)建設(shè)前的地表徑流量在技術(shù)上是可以實(shí)現(xiàn)的，目前，水務(wù)局正在研究制定具體的實(shí)施辦法。
南方日?qǐng)?bào)：是不是今后中心城區(qū)新建項(xiàng)目都要遵循“徑流控制”原則，保留草地，建調(diào)蓄池？
市水務(wù)局法規(guī)處副處長(zhǎng)林炳強(qiáng)：徑流控制原則通過(guò)法規(guī)確立下來(lái)，就必須執(zhí)行。原來(lái)的建設(shè)項(xiàng)目也不講究太多的新材料的運(yùn)用，這個(gè)制度就要求以后地面的盡量用透水材料。當(dāng)算出來(lái)新建項(xiàng)目的徑流大于建設(shè)之前的徑流時(shí)，可以通過(guò)建調(diào)蓄池等方式來(lái)解決?？赡軙?huì)增加一些成本，建設(shè)者、開(kāi)發(fā)商的成本會(huì)增加。
小區(qū)調(diào)蓄池對(duì)區(qū)域徑流能夠很好地進(jìn)行控制，蓄下來(lái)的水也可以留著當(dāng)小區(qū)綠化用水和景觀生態(tài)用水。如果要往外排水也要排隊(duì)，要市政管網(wǎng)的排水高峰過(guò)去了，再把小區(qū)的蓄水排出來(lái)。這是為了減少同一時(shí)間斷面的地表徑流。城市建設(shè)到現(xiàn)在這個(gè)程度，提高排水標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很不容易了，要放下更大的排水管就要開(kāi)挖道路。我們應(yīng)該采取多種方式來(lái)防治內(nèi)澇，控制地表徑流就是一條新的途徑。
南方日?qǐng)?bào)：水務(wù)條例的實(shí)施，需要水務(wù)、環(huán)保、規(guī)劃、建設(shè)等多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)，執(zhí)法權(quán)也分散在好幾個(gè)部門(mén)。條例實(shí)施后，如何建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)制度，確保法規(guī)落到實(shí)處？
市水務(wù)局法規(guī)處副處長(zhǎng)林炳強(qiáng)：《水務(wù)條例》的實(shí)施涉及的部門(mén)尤其是水務(wù)與環(huán)保、規(guī)劃、國(guó)土、港務(wù)等部門(mén)的關(guān)系，《條例》的相關(guān)規(guī)定都作了明確，避免彼此之間的交叉和責(zé)任不清。
關(guān)于在水資源、河道和水務(wù)工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)執(zhí)法的問(wèn)題，確實(shí)涉及環(huán)保、城管、港務(wù)等部門(mén)，而且這些部門(mén)都有相關(guān)的法律法規(guī)，一直以來(lái)水務(wù)部門(mén)和各相關(guān)們已經(jīng)初步建立起部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法制度，下一步將進(jìn)一步完善并加大聯(lián)合執(zhí)法力度，依法查處各種違法行為。
南方日?qǐng)?bào):廣州水務(wù)局自身執(zhí)法人員少、執(zhí)法力量相對(duì)較弱，今后有無(wú)計(jì)劃加強(qiáng)水務(wù)執(zhí)法力量，確?！端畡?wù)條例》落到實(shí)處？
市水務(wù)局法規(guī)處副處長(zhǎng)林炳強(qiáng)：近年來(lái)，省市越來(lái)越重視水務(wù)系統(tǒng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、裝備投入等方面都在不斷加強(qiáng)，但相對(duì)于其執(zhí)法范圍和執(zhí)法任務(wù)來(lái)說(shuō)，還不太適應(yīng)，執(zhí)法力量偏弱。為加強(qiáng)水政執(zhí)法力度，打擊各種水事違法行為，2011年底，市編辦重新核定了全市水政執(zhí)法編制，將事業(yè)編制調(diào)整為行政執(zhí)法編制，全市執(zhí)法編制達(dá)到140人，其中市一級(jí)水政執(zhí)法編制從35人增加到45人，各區(qū)、縣級(jí)市執(zhí)法執(zhí)法人員編制也得基本到了落實(shí)。
立法故事
創(chuàng)新內(nèi)容適應(yīng)水務(wù)新體制
“這部《廣州市水務(wù)管理?xiàng)l例》從命名到許多內(nèi)文條款都體現(xiàn)了廣州市的先行先試！”原廣東省水利廳政策法規(guī)處處長(zhǎng)、《廣州市水務(wù)管理?xiàng)l例》立法顧問(wèn)呂紹東說(shuō)，要?jiǎng)?chuàng)新就不能不經(jīng)歷曲折，條例中“地表徑流控制”等創(chuàng)新條款曾經(jīng)幾次“拿下”、又被拿回，最終得到省市人大的認(rèn)同，通過(guò)法規(guī)確立下來(lái)。
《水務(wù)條例》定名不容易
上網(wǎng)搜索“水務(wù)條例”，能搜索到的只有廣州市這部《廣州市水務(wù)管理?xiàng)l例》。呂紹東說(shuō)，關(guān)于水的法律法規(guī)，中央有《水法》，地方有排水條例或供水條例，唯獨(dú)沒(méi)有水務(wù)條例。廣州市是第一個(gè)出臺(tái)水務(wù)條例的城市。
呂紹東說(shuō)：“這部條例，最早的名字是叫《廣州市貫徹落實(shí)<水法>條例》，為什么一開(kāi)始不叫《水務(wù)條例》？因?yàn)樯衔环](méi)有叫水務(wù)條例的，如果照抄上位法，廣州也不能有。”
呂紹東指出，定名《水務(wù)條例》的意義重大，因?yàn)樗m應(yīng)了廣州市水務(wù)改革后形成的新管理體制。過(guò)去，水利局只管大江大河和農(nóng)村水利，城市供水排水由市政部門(mén)負(fù)責(zé)，各管一塊。2008年，廣州市順應(yīng)形勢(shì)，大力實(shí)施水務(wù)改革，成立了廣州市水利局，將涉水職能統(tǒng)歸該局?，F(xiàn)在的水務(wù)局，職能涉及城市供水排水、農(nóng)村水利、大江大河防汛防洪，實(shí)現(xiàn)了水務(wù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化。廣州市的水務(wù)改革走在的全國(guó)前列，因此全國(guó)首部地方性的水務(wù)條例也在廣州應(yīng)運(yùn)而生。
據(jù)了解，《水務(wù)條例》剛到人大審議時(shí)，有人大代表對(duì)其命名提出疑慮，提出是否應(yīng)嚴(yán)格遵循上位法。但在后來(lái)的審議中，大家認(rèn)為，廣州市實(shí)行水務(wù)改革后出現(xiàn)了不少新的實(shí)際情況，有新的管理需要，許多情況上位法中沒(méi)有對(duì)應(yīng)，廣州出臺(tái)的地方性法規(guī)，必須符合實(shí)際管理需要，否則立法意義就會(huì)打折扣。省人大對(duì)廣州市的創(chuàng)新也非常支持，提出：在不違法國(guó)家法律原則的前提下，地方立法可以根據(jù)實(shí)際情況先行先試。
正是這句“先行先試”，為《廣州市水務(wù)管理?xiàng)l例》的定名拍了板。
“地表徑流控制”條款幾經(jīng)增刪
呂紹東指出，2011年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中確立的三條紅線，在《廣州市水務(wù)管理?xiàng)l例》中都得到了體現(xiàn)。
一是水資源開(kāi)發(fā)利用總量的控制紅線--《條例》建立了水域占補(bǔ)平衡制度，用水規(guī)劃制度和取用水申請(qǐng)管理制度；二是水效率控制紅線--《條例》明確了廣州用水實(shí)施嚴(yán)格的計(jì)量管理制度；三是水功能區(qū)限制納污紅線--明確要求水務(wù)部門(mén)提出水功能區(qū)納污上限指標(biāo)，并在該指標(biāo)下指導(dǎo)新增項(xiàng)目的審批。
“文件精神要成為法律條文不容易！”原水利部珠江委副巡視員、《廣州水務(wù)管理?xiàng)l例》立法顧問(wèn)王晉透露，《條例》中一些先行先試的條款，在審議過(guò)程中幾次被拿下來(lái)又放回去。
典型的就是地表徑流控制條款。起初也有人提出，這一條在上位法中沒(méi)有體現(xiàn)，廣州能否突破？但征求各部門(mén)意見(jiàn)、專家意見(jiàn)后，人大代表們也紛紛表示贊同。有的代表說(shuō)，一些開(kāi)發(fā)商，出于節(jié)省成本考慮，減少綠地、提高硬底化程度又不自建蓄水設(shè)施，加劇城市內(nèi)澇。代表們紛紛支持將地表徑流控制條款寫(xiě)入法規(guī)。這條曾經(jīng)被“拿下”的條款，在人大最后審議的時(shí)候，又被加了回去。
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