[摘要] 城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力的必然選擇，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。“十四五”時(shí)期，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將安全思維貫穿于城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的全過程，學(xué)習(xí)借鑒各國主要城市韌性建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，著力解決好基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力、適應(yīng)力和恢復(fù)力問題，從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間布局、機(jī)制創(chuàng)新、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)賦能五個(gè)方面系統(tǒng)推進(jìn)，探索北京基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的新路徑。
[關(guān)鍵詞] 城市基礎(chǔ)設(shè)施；韌性城市；防災(zāi)減災(zāi) [中圖分類號(hào)] D035.29 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2023）10-0047-04 基礎(chǔ)設(shè)施是保障城市安全運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，韌性建設(shè)是提升城市基礎(chǔ)設(shè)施安全水平的關(guān)鍵。黨的二十大明確指出：“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。”2021年，北京市印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，確定了北京加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的具體目標(biāo)。
北京作為國際化大都市，人口規(guī)模龐大，水、電、氣、熱等各類城市基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷壓力日益增大。城市基礎(chǔ)設(shè)施一旦受損，將嚴(yán)重影響社會(huì)運(yùn)行秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，受全球極端天氣事件影響，北京多次遭遇強(qiáng)降雨，洪澇災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，各類承災(zāi)體暴露度、集中度、脆弱性不斷增加，城市基礎(chǔ)設(shè)施面臨較大考驗(yàn)。面對(duì)城市化和非常規(guī)重大自然災(zāi)害帶來的挑戰(zhàn)，如何保障城市運(yùn)行功能，提升基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力、適應(yīng)力和恢復(fù)力，有效化解和抵御災(zāi)害沖擊，增強(qiáng)城市韌性，是城市管理決策者和應(yīng)急管理學(xué)界共同關(guān)注的重點(diǎn)議題。
推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的必要性和緊迫性 習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。”北京具有特殊功能定位，人口和生產(chǎn)要素高度聚集，生活空間與承災(zāi)體高度關(guān)聯(lián)，城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，必須牢牢將安全思維貫穿于城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的全過程。
加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)是落實(shí)總體國家安全觀的發(fā)展要求。基礎(chǔ)設(shè)施是城市生命線系統(tǒng)、交通動(dòng)脈系統(tǒng)、防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的重要物理承載體，是城市安全和發(fā)展的物質(zhì)保障。城市基礎(chǔ)設(shè)施安全關(guān)乎經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全，是國家安全的重要組成部分。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)，必須遵循系統(tǒng)思維和方法，落實(shí)“大安全”理念，阻斷不同領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化和交叉感染。堅(jiān)持以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)、空間布局和工程韌性，推進(jìn)災(zāi)害防御工程建設(shè)和海綿城市建設(shè)。
加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)是堅(jiān)持“以人民為中心”發(fā)展思想的內(nèi)在要求。黨的二十大提出打造宜居城市和韌性城市。習(xí)近平總書記指出要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居。安全是最基本的民生，城市安全是人民群眾幸福生活的基礎(chǔ)。超大城市在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但隨著人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集程度的提高，城市發(fā)生安全風(fēng)險(xiǎn)的概率也在增加，各類自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件隨時(shí)都可能威脅人們健康和安全。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)，是將人民的安全需求與城市發(fā)展融為一體，以一種更精細(xì)的方式建立高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施韌性體系，要求抗震救災(zāi)、防洪排澇、地質(zhì)災(zāi)害防治、生態(tài)修復(fù)等重點(diǎn)防災(zāi)減災(zāi)安全體系更加符合人們安全需求。
推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的他山之石 當(dāng)前，北京市基礎(chǔ)設(shè)施韌性能力與防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)需求還有一定差距。部分地區(qū)仍有老舊危房，其抗震能力較差；城市防洪排澇設(shè)施、蓄滯洪區(qū)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)有限，難以對(duì)抗自然災(zāi)害；森林防火設(shè)施相對(duì)滯后，應(yīng)急避難場所建設(shè)明顯不足。國外對(duì)韌性城市的研究和建設(shè)起步較早，各國主要城市積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為適應(yīng)全球?yàn)?zāi)害發(fā)展變化、抵御重大災(zāi)害沖擊，世界各國從基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力、適應(yīng)力和恢復(fù)力方面，提出了不同方案。在組織先行、規(guī)劃引領(lǐng)、硬軟結(jié)合、分散布局、技術(shù)支撐、應(yīng)急體系等方面，探索和積累了許多可供學(xué)習(xí)借鑒的做法。
2008年，荷蘭鹿特丹制定《鹿特丹氣候防護(hù)計(jì)劃》，重點(diǎn)在洪水管理、適應(yīng)性建筑和城市水系統(tǒng)等方面開展研究。鹿特丹提出給水空間規(guī)劃，一方面修建攔海大壩抵御海水侵襲，另一方面實(shí)施還地于河建設(shè)，拓寬河道空間防止洪水外溢。同時(shí)，基于自然解決方案和技術(shù)創(chuàng)新，為城市建筑所有者和使用者提供韌性建設(shè)的選擇方案，如以不同顏色將建筑屋頂功能區(qū)分為植被覆蓋、調(diào)蓄雨水、可持續(xù)能源和可積極使用四種，這樣可以因地制宜，有效緩解雨水、洪水災(zāi)害帶來的沖擊，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的適應(yīng)力和抵抗力。2013年，鹿特丹發(fā)布了《鹿特丹適應(yīng)氣候變化規(guī)劃》，對(duì)洪澇災(zāi)害、極端降雨風(fēng)險(xiǎn)分別提出了對(duì)應(yīng)的適應(yīng)措施。該規(guī)劃提出優(yōu)化風(fēng)暴潮屏障、改造公共區(qū)域的適應(yīng)性、轉(zhuǎn)移核心基礎(chǔ)設(shè)施等措施，最大限度提升防洪能力。
2019年，新西蘭《國家災(zāi)害韌性戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)提高國家韌性能力，通過風(fēng)險(xiǎn)管理、災(zāi)害有效應(yīng)對(duì)和從突發(fā)事件中恢復(fù)、不同階段加強(qiáng)投入形成合力，達(dá)到促進(jìn)和增強(qiáng)社區(qū)韌性的目的。在國家韌性框架下《惠靈頓韌性戰(zhàn)略》則對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)提出了具體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式，要求各級(jí)決策者通過增強(qiáng)政府規(guī)制、重新審視城市生命線等方式，對(duì)城市韌性目標(biāo)進(jìn)行可持續(xù)評(píng)估，注重實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性、恢復(fù)性的目標(biāo)，如提供干燥和安全的住房、加大應(yīng)急水資源儲(chǔ)備，提高能源運(yùn)輸?shù)撵`活性等。2022年8月，新西蘭出臺(tái)了首部國家氣候適應(yīng)規(guī)劃，目標(biāo)是降低對(duì)氣候變化影響的脆弱性，增強(qiáng)適應(yīng)能力。同時(shí)，提出明確的工作計(jì)劃，包括提供最新氣候預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的訪問權(quán)限、設(shè)計(jì)和開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、韌性和氣候適應(yīng)信息門戶、發(fā)布關(guān)于新西蘭氣候變化成本和韌性投資的工作計(jì)劃等。
2020年，英國倫敦出臺(tái)《倫敦城市韌性戰(zhàn)略》，以系統(tǒng)性評(píng)估氣候變化帶來的影響為出發(fā)點(diǎn)，提出韌性的人、韌性的場所和韌性的過程三個(gè)維度的行動(dòng)計(jì)劃，以解決城市韌性問題。該戰(zhàn)略尤其強(qiáng)調(diào)科學(xué)管理場所韌性這一概念，打造更韌性的基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容，不僅包括設(shè)計(jì)水循環(huán)系統(tǒng)、加強(qiáng)空間規(guī)劃、規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施韌性，提升新建建筑安全標(biāo)準(zhǔn)，也包括加強(qiáng)數(shù)據(jù)虛擬空間利用。該戰(zhàn)略還倡導(dǎo)適應(yīng)性治理模式，實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施清查行動(dòng)，用數(shù)據(jù)支持方法在倫敦范圍內(nèi)開展韌性評(píng)估，以便作出適應(yīng)性決策。
盡管各國關(guān)注的災(zāi)害類型有所不同，但在韌性建設(shè)上均追求抵御、適應(yīng)和恢復(fù)全過程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以提升基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力。他們采取政府戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化空間布局、整合功能、韌性評(píng)估以及技術(shù)創(chuàng)新等做法，為北京探索基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)帶來諸多啟示。
探索推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的北京路徑 北京市圍繞“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位和“建設(shè)國際一流的和諧宜居之都”目標(biāo)的安全需求，從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間布局、機(jī)制創(chuàng)新、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)賦能等方面持續(xù)發(fā)力，在基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)方面進(jìn)行創(chuàng)新性實(shí)踐，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，探索了一條城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的新路徑。
規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的制度保障。將韌性理念融入城市規(guī)劃編制與實(shí)踐，是國內(nèi)外城市推動(dòng)韌性建設(shè)的共同經(jīng)驗(yàn)。為了有效應(yīng)對(duì)超大城市面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力，北京市于2017年9月率先將強(qiáng)化和提高城市韌性的理念納入《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》。具體來講，北京市從防震減災(zāi)領(lǐng)域入手，逐步建立起城市基層設(shè)施韌性建設(shè)的政策協(xié)同體系，先后發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的實(shí)施意見》等文件，并于2021年10月出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，確立了涵蓋空間韌性、工程韌性、管理韌性與社會(huì)韌性在內(nèi)的整體性框架。
因地制宜，科學(xué)設(shè)計(jì)，優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的空間布局。2017年12月，北京市組織專家以提高城市韌性度為出發(fā)點(diǎn)，編制完成了《北京韌性城市規(guī)劃綱要研究》，明確北京韌性城市規(guī)劃的目標(biāo)，提出了規(guī)劃體系和管理體制兩方面的具體對(duì)策。在規(guī)劃體系方面，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控中心城人口和建筑規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施韌性規(guī)劃落實(shí)，增強(qiáng)冗余性、連通性和模塊化設(shè)計(jì)。在管理體制方面進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)健全城市綜合風(fēng)險(xiǎn)管理體系，構(gòu)建多級(jí)聯(lián)動(dòng)的綜合管理平臺(tái)，提升應(yīng)急響應(yīng)能力，推廣多元參與的社會(huì)共治模式，培養(yǎng)全民韌性意識(shí)。
堅(jiān)持“讓”“防”“避”的原則，優(yōu)化城市硬件空間布局。在城市重要基礎(chǔ)設(shè)施布局方面，要為防控高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)“讓”出空間；完善防災(zāi)分區(qū)、開敞空間，預(yù)留應(yīng)急和留白用地，統(tǒng)籌布局公共安全設(shè)施，形成“防”的格局；建設(shè)立體疏散救援通道，強(qiáng)化大型體育場館等公共建筑平戰(zhàn)功能轉(zhuǎn)換，推進(jìn)綜合型應(yīng)急避難場所建設(shè)，做好“避”的準(zhǔn)備。在劃定戰(zhàn)略留白用地的同時(shí)，通過設(shè)置規(guī)劃人口服務(wù)保障系數(shù)，形成基礎(chǔ)設(shè)施的冗余量預(yù)留。北京市在全市2760平方公里城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌劃定了約132平方公里戰(zhàn)略留白用地，并在分區(qū)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫落圖落位，預(yù)留應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施接口，保持隨時(shí)處于“冷啟動(dòng)”狀態(tài)。
統(tǒng)分結(jié)合，防范風(fēng)險(xiǎn)，健全城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的治理機(jī)制。在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革后，北京市應(yīng)急管理局對(duì)標(biāo)“全災(zāi)種、大應(yīng)急”任務(wù)需求，逐步健全基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理工作機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)體系。一方面，在體制機(jī)制上堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合，統(tǒng)籌構(gòu)建北京市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系基本框架，印發(fā)《北京市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理總體實(shí)施指南》及城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等分指南。同時(shí)，注重強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類防控，統(tǒng)籌指導(dǎo)有關(guān)部門探索抓好行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，指導(dǎo)各區(qū)建立公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，開展全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與更新。譬如，市住建委研發(fā)了北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控平臺(tái)，通州區(qū)編制了建筑施工、燃?xì)狻⒊鞘斜┯甑?個(gè)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理專項(xiàng)指南等。另一方面，推動(dòng)開展重要設(shè)施目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)防控能力評(píng)查，完成水、電、氣、熱、通信、交通等9處重要設(shè)施任務(wù)的評(píng)查試點(diǎn)工作。此外，北京市通過政策試點(diǎn)這一政策工具，對(duì)提升基礎(chǔ)設(shè)施韌性進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化。北京市從2017年起開展城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（試點(diǎn)）工作，將風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估、管控與應(yīng)急資源整合、應(yīng)急能力提升一體化推進(jìn)。承擔(dān)水、電、氣、熱、公共交通等城市安全運(yùn)行的13家國有企業(yè)以及11家市屬公園參與其中，重點(diǎn)清查安全風(fēng)險(xiǎn)源種類、數(shù)量和分布情況，并建立了相應(yīng)管控機(jī)制。
瞄準(zhǔn)國際，直面短板，健全城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)體系。北京市按照世界城市定位，針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施存在的短板，全面提升韌性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)安全和抗災(zāi)能力。2021年11月，北京市發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)指導(dǎo)意見》，提出到2025年，要基本形成韌性城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。市規(guī)自委將韌性城市建設(shè)的規(guī)劃控制及指導(dǎo)要求，納入全市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與成果規(guī)范。切實(shí)把韌性城市引導(dǎo)要求融入城市規(guī)劃建設(shè)管理中，著力提升城市安全水平。同年12月，《北京市規(guī)劃和自然資源標(biāo)準(zhǔn)體系》正式頒布，其中設(shè)置了韌性城市專項(xiàng)，從城市系統(tǒng)和韌性管理兩個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建了12個(gè)方面83個(gè)績效指標(biāo)的韌性城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包含城市軌道交通安全防范系統(tǒng)技術(shù)要求、鐵路工程抗震設(shè)計(jì)規(guī)范、城市配電網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則、城市供熱規(guī)劃規(guī)范、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程人民防空防護(hù)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容。
數(shù)智賦能，場景牽引，構(gòu)筑城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的發(fā)展與運(yùn)用，有助于持續(xù)提升災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，為基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)提供了賦能工具。北京通州副中心以推進(jìn)城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)為基礎(chǔ)，集成各領(lǐng)域各行業(yè)已建的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)及監(jiān)控資源，完善城市安全監(jiān)測(cè)感知預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)燃?xì)狻⒐┡潘崃Α⒕C合管廊等城市生命線安全風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。懷柔區(qū)韌性城市綜合運(yùn)行監(jiān)測(cè)中心作為推進(jìn)韌性城市建設(shè)的重要應(yīng)用場景，構(gòu)建了地下燃?xì)夤芫W(wǎng)、非居民用戶、居民家庭用戶的全方位燃?xì)獗O(jiān)測(cè)預(yù)警體系，建立了“前端感知—風(fēng)險(xiǎn)定位—專業(yè)評(píng)估—預(yù)警聯(lián)動(dòng)”城市安全精細(xì)化治理的創(chuàng)新模式，為基礎(chǔ)設(shè)施韌性管理、預(yù)警預(yù)報(bào)和輔助決策等提供了有力支撐。
（本文是北京市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)研究”〈20LLGLB042〉階段性成果）
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（作者簡介：朱偉，北京市科學(xué)技術(shù)研究院科研處處長，城市系統(tǒng)工程研究所所長，北京市地下管線協(xié)會(huì)理事長，研究員；李芳，北京市科學(xué)技術(shù)研究院城市系統(tǒng)工程研究所副研究員）
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