近日，內(nèi)蒙古巴彥淖爾市烏拉特后旗烏蓋蘇木東烏蓋溝突發(fā)山洪，致使12名野外露營(yíng)人員遇難——這一沉重事件再次將極端天氣下的防災(zāi)體系推至公眾視野。當(dāng)暴雨頻頻“光顧”北方、屢次突破防洪標(biāo)準(zhǔn)，我們是否忽略了系統(tǒng)性防御中最關(guān)鍵的一環(huán)？
針對(duì)這個(gè)話題，近日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱“NBD”）專訪了國(guó)際水文科學(xué)協(xié)會(huì)（IAHS）前副主席、城市水循環(huán)與海綿城市技術(shù)北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任、北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院徐宗學(xué)教授。
“在山洪易發(fā)的汛期，切勿在行洪區(qū)域逗留。”徐宗學(xué)提醒道。
面對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)暴雨洪水，徐宗學(xué)認(rèn)為，根本出路在于“為水讓路”。他建議，結(jié)合城市更新與城中村改造等，建設(shè)下沉式公園、綠地與人工河湖，將其作為特大暴雨發(fā)生時(shí)的臨時(shí)滯洪區(qū)。同時(shí)，他也呼吁加強(qiáng)全民防洪避險(xiǎn)教育，提升全社會(huì)對(duì)洪水災(zāi)害的敬畏和防范能力。
問(wèn)診：傳統(tǒng)少雨北方頻遭暴雨侵襲，防洪體系短板何在？ NBD：近期北方多地突發(fā)特大暴雨，這些地區(qū)傳統(tǒng)上屬于少雨區(qū)，但出現(xiàn)了極端降水情況。從你的觀察來(lái)看，與過(guò)去相比，北方城市面臨的暴雨災(zāi)害有哪些新特點(diǎn)？ 徐宗學(xué)：從水文周期規(guī)律看，今年北方的暴雨雖然感覺(jué)異常，但其實(shí)符合水文周期性特征。以北京為例，從2000年前后到2012年“7·21”暴雨之前，基本處于枯水期，年降水量偏少。但2012年至今屬于豐水期，降水量明顯增多。這種周期性變化在氣象和水文上是正常的。
今年的特別之處在于，暴雨發(fā)生地點(diǎn)多且分散，缺乏明顯規(guī)律性。與1998年長(zhǎng)江流域大范圍暴雨洪水不同，今年暴雨呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征，比如北京密云、河北涿州與易縣等地的暴雨都屬于區(qū)域性暴雨。
從災(zāi)害分布來(lái)看，今年較多受災(zāi)嚴(yán)重的區(qū)域恰恰是當(dāng)前防洪體系的短板所在，或者說(shuō)沒(méi)有來(lái)得及充分治理的區(qū)域。這些地方既不在大江大河的重點(diǎn)防護(hù)范圍內(nèi)，也不在海綿城市建設(shè)的覆蓋區(qū)域，中小河流治理可能又尚未完全覆蓋，可以說(shuō)是當(dāng)前防洪體系中的薄弱環(huán)節(jié)。
NBD：除了大家常說(shuō)的排水系統(tǒng)跟不上，還有哪些容易被忽略的防洪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)需要特別警惕？ 徐宗學(xué)：在北方地區(qū)，很多河流可能近20—30年甚至40—50年都沒(méi)有發(fā)生過(guò)洪水，老百姓覺(jué)得這些地方是安全的，有時(shí)會(huì)在干涸的河床里堆放垃圾、建設(shè)農(nóng)家樂(lè)，甚至有些地方在河漫灘上建房子、搞養(yǎng)殖、種植農(nóng)作物。河漫灘的土地特別肥沃，因?yàn)槭菑纳嫌螞_刷下來(lái)的淤積物，富含養(yǎng)分，種莊稼長(zhǎng)勢(shì)往往特別好。但如果發(fā)生洪水，老百姓常常措手不及。這種情況在南方會(huì)好很多，因?yàn)槟戏胶樗喟l(fā)，老百姓的防洪意識(shí)比較強(qiáng)。
歷程：從海綿城市到韌性城市，洪澇災(zāi)害應(yīng)對(duì)思路變遷 NBD：你提到我國(guó)防洪體系建設(shè)，能否介紹一下1998年長(zhǎng)江特大洪水以來(lái)我國(guó)防洪工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變？ 徐宗學(xué)：我國(guó)防洪體系建設(shè)經(jīng)歷了幾個(gè)重要的發(fā)展階段：1998年長(zhǎng)江特大洪水發(fā)生后，國(guó)家投入數(shù)千億元重點(diǎn)治理長(zhǎng)江、黃河、海河、珠江等大江大河。這項(xiàng)工作持續(xù)了十余年，使大江大河防洪能力顯著提升。
隨著大江大河治理取得成效，近10年來(lái)，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中小河流治理。現(xiàn)在國(guó)家每年都會(huì)給地方政府撥付專項(xiàng)資金，用于中小河流治理。這項(xiàng)工作采取的是分批治理的方式，逐步推進(jìn)。
2012年的北京“7·21”特大暴雨是另一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，直接推動(dòng)了城市防洪工作。隨后，國(guó)家提出了海綿城市建設(shè)。相關(guān)城市開展了卓有成效的工作，使城市防洪排澇能力得到顯著提高。
NBD：這些年，“海綿城市”“韌性城市”等概念先后提出，海綿城市在應(yīng)對(duì)特大暴雨時(shí)是否有極限？公眾應(yīng)該怎么理解這個(gè)“極限”？ 徐宗學(xué)：對(duì)海綿城市功能需要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。海綿城市已從早期的“小海綿”（以雨水花園、生物滯留池、透水鋪裝等源頭減排措施為主，可應(yīng)對(duì)1—5年一遇降雨）發(fā)展為“大海綿”體系，整合了城市河湖、排水管網(wǎng)等系統(tǒng)，形成更為綜合的雨洪管理架構(gòu)。
2021年，國(guó)務(wù)院提出城市內(nèi)澇治理“16字方針”，將防御體系分為四個(gè)層級(jí)：源頭減排（如應(yīng)對(duì)1—5年一遇降雨）、管網(wǎng)排放（如應(yīng)對(duì)5—10年一遇降雨）、蓄排并舉（如應(yīng)對(duì)10—50年一遇暴雨）、超標(biāo)應(yīng)急（遇超標(biāo)準(zhǔn)暴雨時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)并轉(zhuǎn)移人員，首要保障生命安全）。
以（2021年）鄭州“7·20”特大暴雨為例，這種極端強(qiáng)降雨對(duì)城市排水系統(tǒng)構(gòu)成嚴(yán)峻考驗(yàn)，遠(yuǎn)超海綿城市設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，必須啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，優(yōu)先保障人員安全。
海綿城市不是萬(wàn)能的，它主要解決的是常見(jiàn)降雨引發(fā)的內(nèi)澇和雨水污染問(wèn)題。近年提出的“韌性城市”更進(jìn)一步，強(qiáng)調(diào)災(zāi)后快速恢復(fù)城市生命線功能。
應(yīng)對(duì)：建議結(jié)合城市更新工作，逐步恢復(fù)被侵占的水體空間 NBD：你提到南方和北方城市在地質(zhì)等條件上存在差異，對(duì)于北方城市，在推進(jìn)城市建設(shè)過(guò)程中，如何因地制宜？ 徐宗學(xué)：南北方氣候和水文條件有著根本的不同，這種差異直接決定了技術(shù)路線的不同。
南方城市雨量充沛，可以大量采用雨水花園等綠色基礎(chǔ)設(shè)施，既美觀又實(shí)用。北方城市干旱少雨，可以多建設(shè)蓄水池、下沉式廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，比如將體育場(chǎng)下沉2米設(shè)計(jì)，平時(shí)正常使用，暴雨時(shí)作為臨時(shí)蓄水池。
中國(guó)幅員遼闊，城市形態(tài)與地質(zhì)條件呈現(xiàn)出豐富的多樣性。位于山前平原的城市往往面臨山洪的威脅；建于山坳之中的城市需要特別注意地質(zhì)災(zāi)害；沿海城市必須應(yīng)對(duì)風(fēng)暴潮等挑戰(zhàn)；丘陵地帶的城市需要解決地形高差帶來(lái)的排水問(wèn)題；而沿大江大河兩岸建設(shè)的城市則要統(tǒng)籌考慮大江大河的行洪安全等。這種復(fù)雜多元的城市格局，決定了海綿城市建設(shè)必須堅(jiān)持“一城一策”的基本原則。
NBD：隨著極端暴雨事件頻發(fā)，我們當(dāng)前的排水標(biāo)準(zhǔn)是否需要進(jìn)行重新評(píng)估？ 徐宗學(xué)：這個(gè)問(wèn)題很關(guān)鍵。
當(dāng)前，我國(guó)城市防洪排澇存在三套標(biāo)準(zhǔn)體系：住建部門排水標(biāo)準(zhǔn)要求一般地區(qū)應(yīng)對(duì)2—3年一遇降雨，重要地區(qū)3—5年一遇；內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)要求，通過(guò)泵站等設(shè)施實(shí)現(xiàn)20—50年一遇降雨不發(fā)生內(nèi)澇；水利部門制定的城市河流防洪標(biāo)準(zhǔn)，則按50—200年一遇洪水設(shè)計(jì)河道行洪能力。這三套標(biāo)準(zhǔn)分屬不同部門，計(jì)算方法不統(tǒng)一，排水標(biāo)準(zhǔn)按降雨量、防洪標(biāo)準(zhǔn)按流量系列計(jì)算，缺乏有效協(xié)調(diào)。
通過(guò)歷史對(duì)比可以看到，當(dāng)前許多城市的蓄水空間減小嚴(yán)重。在沿江沿湖等地區(qū)，許多湖泊、水塘、河溝在城市開發(fā)中被填平，天然的蓄水空間急劇減少。在多山的區(qū)域，天然的山洪溝被填平用來(lái)修建道路或建筑。但這些水塘、湖泊或溝渠是經(jīng)過(guò)千百年來(lái)形成的天然行洪通道與蓄水空間，其存在具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。這些改造，比如一條排洪溝被平整后建設(shè)為道路，可能使得原本明顯較小的洪澇風(fēng)險(xiǎn)，變成了隱蔽但更大的洪澇風(fēng)險(xiǎn)。
為了逐步緩解城市內(nèi)澇問(wèn)題，建議建立多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一計(jì)算方法，實(shí)現(xiàn)排水、除澇及防洪標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接。另外，結(jié)合城市更新工作與城中村改造工程，建議逐步恢復(fù)被侵占的水體空間，增強(qiáng)城市的調(diào)蓄能力，同時(shí)推行智慧化管理，加強(qiáng)管網(wǎng)維護(hù)與清淤。
治理：城市防洪系統(tǒng)建設(shè)，本質(zhì)是“還歷史的欠賬” NBD：很多老城區(qū)暴雨積水問(wèn)題嚴(yán)重，除了大規(guī)模改造管網(wǎng)，有沒(méi)有更經(jīng)濟(jì)實(shí)用的“微創(chuàng)手術(shù)式”解決方案？ 徐宗學(xué)：老城區(qū)積水問(wèn)題根源在于歷史欠賬多——排水管網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)低、天然蓄水空間被侵占、行洪通道受阻。
治理路徑總結(jié)起來(lái)主要有三點(diǎn)：第一，適度提升城市的管網(wǎng)排水能力，確保雨水及時(shí)外排；第二，增強(qiáng)河道的行洪泄流能力，保障洪水安全下泄；第三，增加城市的蓄水空間，通過(guò)建設(shè)下沉式綠地、雨水花園、公園和廣場(chǎng)等，主動(dòng)為洪水提供滯留場(chǎng)所。
當(dāng)超標(biāo)洪水來(lái)臨時(shí)，若沒(méi)有足夠的空間容納，雨水必將涌入街道和社區(qū)。因此，與其被動(dòng)防御，不如主動(dòng)通過(guò)空間規(guī)劃預(yù)留出滯洪區(qū)域，這才是提升城市韌性的治本之策。
如何增加蓄水空間？我認(rèn)為，可以充分挖掘城市公園、綠地和停車場(chǎng)的暴雨蓄滯潛力，推行“平戰(zhàn)結(jié)合”的韌性空間理念。在特大暴雨應(yīng)急情況下，應(yīng)優(yōu)先將公園湖泊、下沉綠地作為臨時(shí)蓄滯洪區(qū)，部分非住宅區(qū)的地下停車場(chǎng)也可在緊急清空后用于蓄水——以可承受的局部淹沒(méi)代價(jià)，避免造成更嚴(yán)重的城市內(nèi)澇損失。通過(guò)“平時(shí)休閑、災(zāi)時(shí)蓄洪”的雙重功能設(shè)計(jì)，使綠色基礎(chǔ)設(shè)施成為城市應(yīng)對(duì)極端降雨的彈性緩沖區(qū)。北京溫榆河公園就是很好的范例。
多年前，我曾應(yīng)歐盟邀請(qǐng)?jiān)L問(wèn)過(guò)西班牙巴倫西亞市——一個(gè)80萬(wàn)人口的海濱城市。它在城市中心地帶保留了一條天然排洪溝，溝底平坦，平日作為市民休閑空間，暴雨時(shí)成為高效行洪通道，大大提高了城市的防洪除澇能力。
排洪溝為圖上貫穿城市的綠色區(qū)域
NBD：每次暴雨，地鐵站和地下車庫(kù)進(jìn)水總是讓人揪心。目前有哪些經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)手段，可以防止雨水倒灌？ 徐宗學(xué)：目前，多數(shù)地鐵站入口設(shè)有20—30厘米的擋板，這對(duì)一般平地積水是有效的。但低洼地段需特殊加強(qiáng)防護(hù)，比如廣州2021年某地鐵站進(jìn)水，據(jù)了解就因該車站位于低洼地段，常規(guī)擋板高度不足。
對(duì)小區(qū)地下車庫(kù)，須常備沙袋、插板式防洪擋板等裝備，并保證排水泵系統(tǒng)狀態(tài)正常、配備應(yīng)急電源。對(duì)于老舊車庫(kù)改造，重點(diǎn)是強(qiáng)化入口防倒灌能力，同時(shí)優(yōu)化周邊排水路徑，避免雨水向車庫(kù)匯集。
對(duì)于上方為綠地、廣場(chǎng)等非住宅建筑的地下車庫(kù)，應(yīng)提前規(guī)劃其在極端暴雨下的應(yīng)急功能——緊急轉(zhuǎn)移車輛后，將其作為臨時(shí)蓄水池使用，主動(dòng)容納部分洪水，也是減少城市洪澇災(zāi)害損失的途徑之一。
要接受“超標(biāo)洪水下?lián)p失難免”的現(xiàn)實(shí)，關(guān)鍵在于區(qū)分空間重要性——住宅和核心設(shè)施嚴(yán)防死守，非核心區(qū)域則設(shè)計(jì)為可淹空間，在保障人員安全的前提下，有效分擔(dān)城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)。
公眾：加強(qiáng)防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)，汛期絕不可在河道、河灘、溝道露營(yíng)逗留 NBD：公眾能為城市防洪做些什么？比如社區(qū)自發(fā)清理排水口落葉，儲(chǔ)備沙袋等，這能起到多大作用？從水文專業(yè)角度，你對(duì)公眾還有哪些建議？ 徐宗學(xué)：清理落葉、儲(chǔ)備沙袋、檢查排水泵站等，這些措施對(duì)于應(yīng)對(duì)小型內(nèi)澇問(wèn)題是十分有效的。在特大暴雨來(lái)臨時(shí)，雖然地下管網(wǎng)可能無(wú)法及時(shí)排泄來(lái)水，導(dǎo)致小區(qū)進(jìn)水，但這些基礎(chǔ)準(zhǔn)備仍然能為居民爭(zhēng)取寶貴的緩沖時(shí)間。物業(yè)和居民共同做好這些日常工作，是防洪的第一道防線。
從水文與防災(zāi)的專業(yè)視角看，提升公眾的防汛意識(shí)與避險(xiǎn)常識(shí)，是減少人員傷亡最關(guān)鍵也最迫切的環(huán)節(jié)。
例如，近期內(nèi)蒙古巴彥淖爾市烏拉特后旗山洪，致使12名野外露營(yíng)人員遇難，這一悲劇再次警示我們，在山洪易發(fā)的汛期，絕不可在河道、河灘、溝道等行洪區(qū)域露營(yíng)或逗留，這是防災(zāi)避險(xiǎn)的基本常識(shí)。提高公眾對(duì)自然災(zāi)害的認(rèn)知與敬畏，加強(qiáng)自我防護(hù)，是避免類似悲劇重演的根本所在。
過(guò)去的宣傳工作大多集中在“節(jié)水”，而“防洪避險(xiǎn)”宣傳嚴(yán)重不足，尤其在北方干旱地區(qū)。社區(qū)工作者可以定期進(jìn)行防汛宣傳，向居民普及遇到洪水時(shí)的避險(xiǎn)常識(shí)，比如盡量避免外出，遠(yuǎn)離積水區(qū)、行洪區(qū)，并警惕積水中的電線，讓公眾對(duì)洪水的破壞力有更全面的了解和敬畏之心。
NBD：結(jié)合你的觀察，對(duì)城市發(fā)展和公眾認(rèn)知還有什么總體建議？ 徐宗學(xué)：要認(rèn)清海綿城市的局限性，海綿城市有用，但非一勞永逸。它主要解決中小降雨問(wèn)題，遇到超標(biāo)準(zhǔn)特大暴雨，必須啟動(dòng)“超標(biāo)應(yīng)急”預(yù)案，核心是保障生命安全。任何城市防洪設(shè)施都有其設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和承載力上限，無(wú)法應(yīng)對(duì)極端情況。我們的認(rèn)知和能力始終存在局限性。
公眾也需要樹立“與洪水共存、與風(fēng)險(xiǎn)同在”的理性認(rèn)知。我們要接受“人水和諧”的理念，這意味著我們需要適當(dāng)改變理念，同時(shí)結(jié)合城市更新工作和城中村改造工程，盡可能增加更多的蓄水空間，以增強(qiáng)城市的整體防洪能力。城市防洪的本質(zhì)，是在有限的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，通過(guò)工程與非工程措施結(jié)合，提升整體防洪韌性，學(xué)會(huì)與自然風(fēng)險(xiǎn)共存。
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