生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、環(huán)評、排污許可三項制度,作為生態(tài)文明制度體系的核心組成部分,構成了源頭預防、過程管控、末端治理的全鏈條生態(tài)環(huán)境管理閉環(huán)。在當前,深化三項制度改革尤其是排污許可制度改革,實現(xiàn)制度間精準銜接、高效協(xié)同,對提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平、支撐高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。如何理解以制度協(xié)同改革引領排污許可制度優(yōu)化,中國環(huán)境報記者對生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院名譽院長、中國工程院院士王金南進行了專訪。
中國環(huán)境報:在美麗中國建設背景下,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、環(huán)評、排污許可三項制度的定位分別是什么,它們之間又存在著怎樣的關系? 王金南:從制度定位來看,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控為各類開發(fā)建設活動提供生態(tài)環(huán)境的“底線”和“邊框”,這是制度的立足點和出發(fā)點。我認為,分區(qū)管控不僅是生態(tài)環(huán)境源頭預防體系的基礎性制度,還應成為生態(tài)環(huán)境管理的基礎性制度。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控為建設美麗中國提供了保障和目標,其中生態(tài)保護紅線某種意義上是建設美麗中國的生態(tài)景觀線,環(huán)境質(zhì)量底線是美麗中國環(huán)境“顏值”線,資源利用上線是美麗中國的綠色發(fā)展線。
環(huán)評是源頭預防的主體性制度,是把控規(guī)劃和項目環(huán)境準入的重要關口。歷經(jīng)40多年的發(fā)展,環(huán)評制度體系總體上比較健全,目前面臨一些深化改革的問題,需要在減輕基層負擔的同時把好準入關。排污許可作為固定污染源監(jiān)管體系的核心制度,是連接源頭管控與末端治理的關鍵樞紐,要實現(xiàn)對固定污染源全生命周期的精準監(jiān)管。
從制度聯(lián)系來看,三者在邏輯上環(huán)環(huán)相扣,貫穿生態(tài)環(huán)境管理全鏈條,形成了“空間管控—準入把關—排放監(jiān)管”的邏輯閉環(huán)。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控為環(huán)評提供空間約束的指導,環(huán)評提出的污染防治要求需納入排污許可管理,排污許可的執(zhí)行情況則反向檢驗分區(qū)管控和環(huán)評制度的實施成效。三者均以改善環(huán)境質(zhì)量為核心目標,以精準管控為實施路徑,共同支撐生態(tài)環(huán)境制度體系建設。
從制度區(qū)別來看,主要有以下幾點。其一,管控維度不同。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控聚焦空間維度,強調(diào)分區(qū)域、差異化管控,解決“在哪里能發(fā)展、能發(fā)展什么”的問題;環(huán)評聚焦決策維度,強調(diào)事前預防,解決“建設項目是否可行、如何降低影響”的問題;排污許可聚焦排放維度,強調(diào)過程與末端管控,解決“排污單位如何合法排放、排放多少”的問題。
其二,管控對象不同。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控以管控單元為對象,覆蓋我國全域空間;環(huán)評以規(guī)劃方案或建設項目為對象,聚焦具體開發(fā)建設活動;排污許可以固定污染源為對象,覆蓋各類排污單位。
其三,實施時序不同。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控具有基礎性、前置性,在管理最前端,為后續(xù)管理提供框架;環(huán)評實施于規(guī)劃和項目決策階段,處于源頭預防端;排污許可實施于項目建成運營階段,貫穿生產(chǎn)全周期。
中國環(huán)境報:深化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度改革對三項制度協(xié)同有怎樣的意義,如何進一步推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度改革? 王金南:生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為三項制度協(xié)同的基礎,某種意義上可以看作是一種“許可”或者許可的依據(jù)。要在制度聯(lián)動的視角下推進分區(qū)管控制度改革,提升其科學性和可操作性,為后續(xù)環(huán)評、排污許可制度優(yōu)化提供基礎性前提和支撐。具體來講,需要做好三方面工作。
一是以環(huán)境要素為核心,加強多要素協(xié)同管控。從本質(zhì)上來講,生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線中,環(huán)境質(zhì)量底線是當前生態(tài)環(huán)境部門的首要抓手,因此分區(qū)管控要以環(huán)境要素的分區(qū)管理和質(zhì)量管控為重中之重。
具體來講,對于大氣環(huán)境、水環(huán)境等目前管理比較成熟的要素,要充分做好與相關司局管理層面的銜接,對于噪聲、地下水、重金屬等的管控,要結合地方的實際問題和管理需求,探索其分區(qū)管控的技術路徑和管理模式,逐步推動納入管控體系,不斷織密加厚要素管控分區(qū)和管控要求,夯實生態(tài)環(huán)境空間基礎數(shù)據(jù)庫的“一張圖”。
二是以分區(qū)管控為牽引,支撐標準精準制定。建立分區(qū)管控與質(zhì)量標準制定的聯(lián)動機制,打破“一刀切”的標準制定模式。根據(jù)不同管控單元的環(huán)境質(zhì)量目標、污染特征和承載能力,制定并實施差異化的污染物排放標準,實施分級分類管理。例如,在重點管控單元實施更嚴格的排放限值,倒逼企業(yè)提升污染治理水平,在環(huán)境質(zhì)量達標的一般管控單元,適當放寬標準,兼顧生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展。同時,將分區(qū)管控實施成效作為標準修訂的重要依據(jù)之一,對環(huán)境質(zhì)量改善壓力大、問題突出的區(qū)域,及時修訂完善相關標準,增強標準的針對性和可操作性。
三是健全制度保障體系,提升管控效能。一方面要加快推進法制化進程,目前分區(qū)管控相關內(nèi)容已經(jīng)納入生態(tài)環(huán)境法典草案三審稿,海南、廈門等地也已經(jīng)出臺了地方性專項法規(guī),后續(xù)國家層面可考慮研究制定國務院法規(guī)。完善技術標準體系,要以總綱為基礎,把管控單元劃定、清單編制等技術要求進一步細化,提升管控科學性與規(guī)范性。此外,還要強化信息化和數(shù)智化支撐,整合多部門數(shù)據(jù)資源,與其他業(yè)務系統(tǒng)信息共享、業(yè)務協(xié)同,實現(xiàn)管控要求的智能化研判與落地應用,提升便企利民服務效能。要完善實施成效跟蹤評估機制,通過生態(tài)環(huán)境保護督察、美麗中國成效考核等方式,進一步加大制度落地執(zhí)行力度。
中國環(huán)境報:排污許可制未來核心改革方向有哪些?如何以協(xié)同改革為抓手優(yōu)化排污許可制度? 王金南:排污許可制的核心發(fā)展愿景,是建成一個系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的“一證式”固定污染源監(jiān)管體系。這意味著固定源管控模式將從排放口粗放式管控轉(zhuǎn)向精細化管控,從主要污染物管控轉(zhuǎn)向碳污協(xié)同管控,從排放達標管控轉(zhuǎn)向質(zhì)量達標管控,從一般排污情形管控轉(zhuǎn)向日常與特殊時段結合的綜合管控。
圍繞上述愿景,當前推動排污許可制核心改革任務建議聚焦五個維度。一是全要素覆蓋,將大氣、水、工業(yè)噪聲、固廢等所有污染物及排放口納入管理,同步涵蓋CO2等溫室氣體。二是全聯(lián)動管理,實現(xiàn)與分區(qū)管控、環(huán)評、總量控制等制度的有效銜接。三是全周期管控,形成從源頭準入、過程控制到后期監(jiān)管的全過程管理鏈條。四是推動質(zhì)量達標,完成從“濃度控制”向“濃度與總量雙重控制,并銜接環(huán)境質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變。五是落實企業(yè)責任,強化企業(yè)主體責任與第三方信用管理,構建權責清晰的管理體系。
優(yōu)化排污許可制度,關鍵實施體系與路徑可重點從以下三方面開展。一是構建以環(huán)境質(zhì)量目標為導向的許可排放量核定體系。從我國環(huán)境形勢與管理需求出發(fā),以解決城市層面甚至是更加微小的控制單元的關鍵污染問題為目標,逐步提升許可量限值管理的精度和維度,因地制宜建立具有針對性、科學性、可操作性的許可排放限值核定技術路線圖。
二是推動環(huán)境管理制度全聯(lián)動管理。對于分區(qū)管控、環(huán)評和排污許可制的銜接,主要從管理范圍、核算方法、管理載體、監(jiān)管執(zhí)法、管理流程等五方面進行銜接。此外,排污許可制還需進一步強化與總量控制、環(huán)境統(tǒng)計、監(jiān)測、環(huán)境保護稅、排污權交易、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法等制度的銜接。
三是以“一證式”管理推進固定源減污降碳協(xié)同管理。進一步擴大排污許可證內(nèi)涵和外延,把溫室氣體納入管理范疇。全面將碳排放的強度、總量、管控要求等納入排污許可證中,推動碳評要求與排污許可管理剛性銜接。在基礎信息統(tǒng)一管理上,可依托全國排污許可證管理信息平臺,實現(xiàn)全國碳市場溫室氣體和常規(guī)污染物排放信息的統(tǒng)一申報與管理。在減污降碳協(xié)同控制上,通過排污許可“一證式”管理,將污染物排放控制與碳排放控制統(tǒng)一考慮,從能耗管理、清潔能源使用、管控措施、減排路徑等方面,推動固定源落實減污降碳措施。
來源:中國環(huán)境報