蘭州：水價上漲的考驗
本刊記者/孫春艷(發自甘肅蘭州)
水價9年連漲5次，近日，蘭州因水價連續高漲一事，被媒體推到了風口浪尖。而僅在2009年11月至12月27日期間，中國就有24個城市上調、或確定在2010年上調居民用水價格。其中，不少為高溢價轉讓水務公司的城市。
作為黃河唯一穿城而過的省會城市，蘭州水務的市場化過程中，以高溢價方式引入外資的模式被稱為“蘭州模式”。
2007年1月，蘭州市政府宣布，將蘭州供水集團45%股權及污水處理項目以17.1億元(上述項目及股權凈資產僅分別為3.5億元和1.4億元，溢價率約280%)的價格轉讓給威立雅水務集團，期限為30年。隨后，威立雅在蘭州踐行的高溢價“蘭州模式”在全國逐步推廣開來。
由蘭州供水集團和威立雅合資成立的蘭威水務，去年以來多次提出漲價申請。2009年7月20日，甘肅省發改委組織召開蘭州居民用水定價聽證會。隨即，“高溢價收購倒逼水價上漲”的熱議在媒體和網絡上傳播開來。2009年8月底，發改委價格司、住建部城建司等多個部門組成聯合調查組，對蘭州水價成本、外資進入等問題進行了數月調查。
國家發改委價格司最后調查得出結論為：蘭州市此次水價調整供水成本狀況清晰，與高溢價引入外資并無直接關系。此事似乎告一段落，然而，這背后反映的公共事業改革中政府監管、公眾利益、企業效益責權利之間的關系值得深究。
“水資源緊缺之下，水價上調是大勢所趨，然而在高溢價的背景下，水價調整讓公眾如何接受是擺在政府面前的難題。”清華大學水業政策研究中心主任傅濤對《中國新聞周刊》記者表示。
高溢價之禍，高溢價之惑？
“水價即使每噸上漲一元也是可以的，但必須提供蘭威水務詳細的供水成本。”蘭州大學教授何文盛的發言引起聽證會現場一陣議論。主持聽證會的甘肅省發改委物價局負責人雖強調了“省市物價局先后三次聯合對蘭威水務供水成本進行監審和測算”“成本狀況構成清晰”等，但效果不明顯。聽證會后，質疑蘭州水價上調的網絡文章達100多篇。
“都是高溢價惹的禍。”蘭威水務紀委書記張輝在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示。他認為，2009年，蘭州既不是全國第一個提出水價上漲的城市，也不是水價上漲幅度最大的城市，高溢價應該是蘭州成為全國焦點的原因。
蘭州市供水集團高溢價轉讓疊加了兩重改革的背景。一是城市公用設施改造與新建缺少資金，2002年底，住建部出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，鼓勵社會資金、國外資本參與建設，以特許經營形式為主要模式的水業市場化改革開啟。另一重背景則是，2003年成立的國資委之后進行的“政資分開”改革，市政公用服務的供水公司資產參照一般競爭性行業統一納入到這一改革框架之下。
原蘭州市供水集團在2004年完成了企業改制之后，很快進行了資產重組，向國內外投資者公開招標。
“當時看到法國威立雅水務集團(簡稱“威立雅”)出價17.1億的高價格，參加招標會的人都很吃驚。”當時主抓招標工作的蘭威水務董事長孫曉霞對《中國新聞周刊》回憶。她強調選擇威立雅的原因，是威立雅全球水務行業的權威地位、投標文件反映出的管理技術和方法較其他競爭對手略高一籌。最后，“價高者得”再一次在蘭州水廠競價中上演。此前數月，威立雅通過高溢價取得了上海浦東、海口、常州等水廠的股權。
不過，在溝通中以孫曉霞為首的中方代表發現，威立雅方面對合資后的市場前景過于樂觀。比如威立雅方面判斷，水價有可能每兩年上漲一次，每次上漲10%至20%；根據威立雅此前收購的上海浦東和深圳自來水廠用水量的快速增長，推測蘭州市3~5年后自來水需求量會達到每天138萬噸(2007年大約為80多萬噸左右)。
然而水價的上調并非如威立雅想象得那般容易。合資后，合資供水公司多次申請漲價。2008年9月，合資供水公司再次提出水價上漲要求，但甘肅省政府沒有同意。
“當初甘肅省政府和省國資委給企業下達的談判規定是不允許考慮水價調整問題，不允許承諾固定率，雙方談判基本原則就是‘利益共享，風險均擔’。當初的合同是通過商務部、住建部審核并備案的。”孫曉霞說。
而此前的全國水務改革案例中，已經出現過因政府承諾固定回報率而失敗的例子。比如1995年，沈陽市政府決定將第八水廠的一半資產出售給中法水務投資公司，并于1999年賣出第八水廠的全部資產。最終，沈陽市政府因無法兌現外資年平均投資回報率17.325%的承諾，不得不在2000年回購第八水廠。
“當初蘭州供水集團與法國威立雅集團簽訂的合約，在規避風險方面堪稱典范，非常嚴密。” 資深水務行業專家、大岳咨詢有限公司總經理金永祥對《中國新聞周刊》記者說。大岳咨詢有限公司負責蘭州市供水(集團)部分股權轉讓的全程項目咨詢，歷時時間接近一年半。
“威立雅想靠收益收回投入是不現實的。”蘭威水務紀委書記張輝為此曾經認真算過一筆賬。威立雅出資的17.1億元，在使用期限30年內，每年獲得近6000萬的利潤才可能實現。外方持股比例為45%，這意味著稅前利潤達到1.3億元，即使按水業保本微利的6%計算，主營收入達到6億左右。可是僅以2008年為例，蘭威水務的主營收入僅有2.8813億元。
“威立雅并不是‘傻子’，”威立雅水務中國區副總裁黃曉軍在2007年在中國水網為蘭州項目澄清：17.1億元人民幣，并不是單純用來購買資產的價格。其中，8億元是用來購買水務資產，其他的則是作為增資，投入到項目的長期發展中。
《中國新聞周刊》記者接觸的蘭威水務的中方人士普遍認為，威立雅應該是從長遠的戰略考慮，畢竟蘭州市作為西北重鎮，有輻射整個西北地區的作用。況且競標如同拍賣一樣，不同投資者對同一資產的估價并不相同，在美國和歐洲同時上市的威立雅應該更多從資本的角度考慮。據了解，威立雅在蘭州中標的當天，它在國際資本市場的股價上漲了2%。
“大馬拉小車”導致企業虧損
據《中國新聞周刊》了解，17.1億元股權轉讓款中，約10億元留給企業用于償還貸款和供水設施的擴建和管網建設等工程，5.8億元國有股轉讓款上交蘭州市財政局用于社會公用事業、國企改革和技術改造以及民生領域，其余1.2億作為職工股全部支付給職工。
“合資后，政府、企業、職工基本滿意。”孫曉霞說。據她介紹，合資后，中方代表蘭州市國資委為大股東占有占55%股權，根據“人、財、事”分立原則，實行了所有權與經營權分離，建立了現代企業制度，員工工作積極性和企業辦公效率都有所提高。“合資后很多職工們開始忙著充電，利用周末到蘭州市各大院校學習。”
但合資難以改變的，卻是之前的虧損狀況。
“合資前，蘭州市的供水產能嚴重閑置十分嚴重，合資后這一狀況更加嚴重。”對蘭州市供水情況十分熟悉的甘肅省物價局法調處處長向國詠說道。
據《中國新聞周刊》了解，供水產能嚴重閑置在全國十分普遍，很多城市如蘭州一樣，在上世紀90年代中期，由于大項目集中上馬，造成原有的供水設備無法滿足需求。1997年，蘭州市的日供水量達到110萬噸，而原設計供水能力只有108萬噸。1998年原蘭州供水集團利用合10億元人民幣的日元貸款、國債資金上馬供水擴建工程，這些工程使蘭威水務集團日供水能力增加到138萬噸。
但讓供水企業始料未及的是，由于節能減排的要求，高耗水項目受到限制，企業采取節水措施，工業用水量大幅減少。僅國電蘭州西固熱電廠一家，就減少了40萬噸的日供水量。
種種政策性因素導致蘭州的日供水量只有58萬噸，從1998年至2008年，蘭州市的工業用水下降了55%以上，形成“小馬拉大車”的局面。但已建成的管道仍需要維護成本，加之維護電力、燃煤等價格上漲，蘭威水務僅2008年因此虧損985萬元。
另外，前些年原蘭州供水集團自行承擔的10億元擴建貸款的還本付息成本逐年增加。2009年，威立雅將投資款3.8億元直接用于償還合資前供水擴建工程貸款，但仍有6.2億元貸款需要還本付息。
“蘭州市經濟發展相對落后，財力有限且財政欠賬多，沒有辦法給供水企業上項目提供資金支持。比如上海、深圳等發達城市項目建設，多是以政府投資為主或者通過上調水價的方法來解決。”張輝表示。為了多方減輕成本壓力，合資后，2008年蘭威水務共壓縮經營成本費用1000萬，2009年，在原有基礎上壓縮了900萬。
另外，水務的運營成本中更包含企業所承擔的一些政策性內容。比如，2005年開始，甘肅省政府、蘭州市政府要求蘭州供水集團貸款修建榆中大學城遠程供水工程。大學城位于蘭州市供水區域外32公里處，設計日供水能力6萬立方米，實際日供水能力0.51萬立方米，運營成本為7.99元/立方米，現行收費標準1.75元/立方米，僅此一項，累計虧損達1477萬元。
同時，老國企的冗員問題也在侵蝕合資企業利潤。供水企業冗員問題在中西部地區較為普遍。但合資時雙方協議明確要求確保員工就業，不得裁員。外方主要通過嚴格控制新增人員和自然退休減員的方式來解決。
“合資兩年多來，外方嚴格把關，沒有增加一個新人，這在原來的老國企是無法做到的。即使如此蘭威水務人員目前仍超編。”孫曉霞介紹。因為多種原因造成企業連年虧損，蘭威水務職工平均收入也低于蘭州市社會平均水平。
最后，經過蘭州和甘肅省物價部門成本監審，蘭威水務2008年實際虧損5484.59萬元，加上2007年虧損，累計虧損達7398.6萬元。
“從2000年到2007年，蘭州市水價因為虧損和貸款上項目等原因已經上調四次，沒有一次像這次這么艱難，如果不是合資，2009年的調價幅度會更大一些。”張輝說。
2010年，蘭州市將啟動需投資9.8億元的“一戶一表”改造工程，因蘭州市政府財力較弱，無法投資。蘭威水務擬將改造資金部分計入到水價成本中，以水費的方式讓公眾承擔一部分，結果在甘肅省物價局的成本監審中被核減下去。“考慮當前居民的承受能力，調價不可太高。”2009年初甘肅省常務副省長劉永富在蘭威水務的調價請示上如此批示。
政府角色雙重矛盾
蘭威水務的虧損難題和項目建設壓力并非個案。“中國70%水務公司處于虧損狀態。”資深水務行業專家、大岳咨詢有限公司總經理金永祥說。然而在聽證會后，以“蘭州威立雅以停水要挾地方政府漲水價”的傳聞，又一次引起軒然大波。
蘭威水務只得出來公開澄清。“無論合資與否，保障供水安全是供水企業第一要務，合資后，外方只派駐包括高管和執行層在內的17人，董事會7名董事中，中方董事占4位，外方董事為3人。由國資委委派的中方董事不會允許此類事情發生。”蘭威水務董事長孫曉霞說。
然而“外資操控論”的質疑之聲并未因此停止。2009年12月底，經濟學家郎咸平《水價上調，誰來買單？》一文稱：“威立雅既沒有投資建設水管網絡，也沒有引入新的技術，只是財務報表做了不少功夫。利潤表面上透過會計操縱虧損了，這些人造假的能力絕對在我們之上……”
蘭威水務對此的解釋是：合資前，供水集團財務報表是由蘭州市國資委指定的甘肅鴻達會計師事務有限公司進行全方位審計，合資后威立雅方面根據集團總部對上市公司的整體要求，聘請了全球四大會計師事務所之一的安永會計師事務所進行審計。
“雖然合資了，政府仍是大股東。” 孫曉霞說。在總結這次波瀾不斷的事件時，甘肅省一位官員用了“很明顯，事件引發政府信任危機”來形容。
《中國新聞周刊》記者采訪的專家認為，此事實質上是政府角色雙重矛盾的體現。公共事業型政府的定位，應該是公眾利益的代表，而非資產的代表。政府應抽離于具體的資產運營和管理之中，向公眾提供最低的價格和最好的產品和服務。但地方政府身負國有資產保值增值的重任，以及肩負要為城市建設籌集更多資金的壓力，二者之間存在內在矛盾。
“合資后，威立雅追求短期利益與公共用水保障長遠利益的內部博弈一直不斷。比如渝中大學城供水項目，就在前期遇到很大阻力，外方要求進行成本測算，而政府要求必須無條件保證大學生供水。”一位接近威立雅的人士對《中國新聞周刊》表示。其實，合資前，蘭州供水集團每年會預留2000萬元配合政府進行道路改造，保證“有路就有供水管道”，合資后，這筆資金無法保證。
“水業行業的固有特點，決定了其改革不可能像其他競爭性行業一樣實現完全徹底的市場化，國際上許多成功的市場化模式，如法國的特許經營模式和美國的外包經營權模式都是保留水業設施的產權國有，但將水業設施的經營權交給私人公司。” 研究國際水業改革的北京大學經濟學院謝世清博士表示。
傅濤也表示，目前國內水務企業拍賣的做法實際上是“完全用重置成本法”，用這一方法處置城市水業資產，完全背離城市水業的市政公用性質，是最不合理的一種處置方式，在國際上基本沒有成功案例。
“住建部最近會推出針對水務改革的專題匯報。” 住建部城市建設司水務處處長章林偉對《中國新聞周刊》表示。記者采訪的專家表示，水業改革決不能“一賣了之”，今后政府加強市場監管的責任更加艱巨。 ★
水業，政府競拍服務而非資產
——專訪清華大學水業政策研究中心主任傅濤
國家發改委原計劃2009年內出臺《供水成本監審辦法》，因為水價的過度社會關注而一次又一次延后
本刊記者/孫春艷
蘭州漲價為什么如此備受公眾質疑？中國的水務改革模式究竟應該采取一種什么樣的模式？政府應該在公共事業中承擔什么樣的角色？《中國新聞周刊》為此專訪了清華大學水業政策研究中心主任傅濤。傅濤長期研究中國水務改革問題，是《水業政策與市場年度研究報告》的首席分析專家、建設部項目《城市水業市場化與管理體制研究》研究報告的主要負責人。
中國新聞周刊：2009年，你去蘭威水務調研過，作為水業問題專家，你認為造成蘭州水價上漲成為社會關注焦點的原因是什么？
傅濤：目前中國的水價制定比較粗淺，一般按照合法成本(物價部門的成本監審)加上一定利潤率，再加上稅費組成的。而定價問題實際上反映的是政府、企業、公眾三方的關系，定價可以全部反映成本，也可以部分反映，如果將與水有關的全部工程項目、資源成本、環境成本等成本通通反映到價格中去，居民生活用水價格可能會到10元/立方米。政府是市政公用事業的責任主體，1998年水價改革之前，收費是象征性或補貼性的，改革之后水價有所提高，但是仍然不是全部成本。讓公眾通過水價付多少，是政府的選擇，政府可以選擇讓公眾以10元、5元或2元的價格來購買水。
物價部門的成本監審本質上是幫助政府識別供水公司、污水處理廠的真實成本是多少，哪些成本是合理的，哪些成本是浪費了，哪些成本是由于降低了服務造成的，哪些成本該計入哪些不該計入。政府知道這個成本以后決定到底向公眾收取多少。定價是政府的另一套價格管理問題，成本監審是價格管理的基礎，并不是成本直接推出了水價。
而政府選擇高溢價轉讓水廠之后，公眾對于水價上漲自然產生存疑。市場化改革之后，原先通過政府直屬的事業單位進行運營來實現水業服務，現在由真正的企業向公眾提供服務，水務公共服務的性質沒有改變，政府仍然是價格的主導者。但是，公眾肯定要擔憂高溢價接手的企業有沒有將成本轉嫁到自己頭上，這是很自然的事情。
中國新聞周刊：蘭州水價上調之前，按照程序召開了價格聽證會，詳細說明了成本問題，為什么公眾還是質疑？
傅濤：現在舉行的水價聽證會上，讓聽證會參與人所謂的公眾代表在半天或一天時間內，行使知情權和決策權，實際上是個虛話。即使專業人士，也很難在短期內對自來水的合理性進行判斷。因此，聽證會本質上只是聽取社會各界對價格的意見和支付意愿，并非對成本進行判斷，更非價格決策會。
就如我剛才所說，政府確定水價并不完全取決于供水成本，采用聽證會的形式讓公眾面對面對成本進行審查，只會將公眾引入“供水成本決定用水價格”的誤區，對消除質疑沒有幫助。況且，水價一旦緊盯上了成本，一切就變得更加棘手，政府在上調水價問題上必然面臨尷尬局面，不上調，企業虧損，無法運營；上調，公眾質疑水價成本。
中國新聞周刊：你對政府高溢價轉讓水權的看法是？
傅濤：清華大學水業政策研究中心在2008年受有關部門委托對外資高溢價收購水廠進行了調研，我本人是不贊同溢價這一做法的。
長期以來我國實行普遍補貼性的福利低水價，后果是供水服務質量和效率低下，財政負擔沉重，水資源浪費和緊缺并存。通過引入競爭，促使企業提高服務質量的水行業發展方向是正確的。
但是引入競爭的方式，只能是競拍服務而非競拍資產，不能誰出的價高就賣給誰。世界上許多國家的公共服務行業，政府在10年至30年的時間里無償借給服務企業使用，企業幫助政府來提供服務。公共服務行業并非競爭性行業，是不能公開競拍資產的。水業本質是服務業，保證供水的安全和質量。政府競拍資產的結果必然影響水業服務質量的提高。
一些政府認為高溢價的部分是“額外收益”，將這些國有股權轉讓款取走用于其他民生領域，中國水行業本身的基礎非常薄弱，水行業投資欠賬和運營費的缺口很大，急需政府投入。水務資產溢價所得用于其他領域，是對水務行業來說是釜底抽薪的做法。
中國新聞周刊：長期以來，政府一直是水業建設、管理與服務的主角。從2003年中國開始水業改革至今已有六年有余，政府監管角色與現有的水業市場化進程是否合拍？是否發生錯位？
傅濤：城市水業的成本與收益，無論是通過稅收支付還是通過水費支付，事實上都是公眾支付的。但是，受水業相對壟斷經營方式的制約，作為費用支付方的消費者無法通過競爭性選擇，來監管產品質量與服務，更無法有效控制成本與收益；對污水處理的付費實際上更是一種連產品都不能見到的消費支付。水業的這種公眾無法有效監管的產業形式，決定了政府作為公眾代表，肩負著重大的監管責任，政府需要對公眾支付費用的有效性負責。
但是，先行的供水成本監審體系和價格管理體系，都有離開服務和質量，強調成本控制的傾向，因此存在系統風險。因為拋開服務效果和服務水平的單邊成本控制，如果過于嚴格，必然造成服務水平的下降。不利于企業增進服務，提高安全保障。
因此，成本監管不能獨立于服務監管之外，需要建立橫向績效比較的經濟監管系統，對成本、服務、水質進行系統監管。價格監管是政府用以約束企業行為最為有效的手段，必須與其他監管相互協同。如果單純由物價部門來制定和執行的這個辦法，缺乏與其他相關部門監管的協作，一方面影響執行，另一方面，會使其他監管內容缺少價格這一強有力的約束。
中國新聞周刊：水價成本定價一直是廣受爭議的話題。據了解，國家發改委制定的《城市供水定價成本監審辦法》(下簡稱《辦法》)在2009年已經修訂完畢，提交決策層。你也主持和參與了辦法的起草，請問該辦法為何遲遲沒有出臺？
傅濤：《辦法》較多地考慮了行業平均成本定價的原則，也考慮了循序漸進的推進方式。《辦法》對資產折舊、設施利用率、人員成本等關鍵因素做了一定程度的約束。但是具體內容等發布才能知道真實面目。
我認為如果定價機制能夠更加科學，將會使水廠的資產價值重估。這也意味著對于打擊不合理溢價會發揮一定積極作用。
但是，國家發改委原計劃2009年內出臺《供水成本監審辦法》，因為水價的過度社會關注而一次又一次延后。但其出臺已在計劃之中，只是在尋找時機。 ★
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