春節(jié)臨近，喜訊傳來:經(jīng)初步核查核算，2012年4項主要污染物排放量比2011年減少2％以上，完成年度減排任務(wù)。
2011年氮氧化物排放量不降反升，而2012年減排任務(wù)全面完成。來之不易的成績單背后，是社會各界、各級各部門一年來眾志成城、共同努力的結(jié)果，凝聚了環(huán)保人的辛勤付出。
2013年是“十二五”承上啟下的重要一年，污染減排進入攻堅階段。但是，我國主要污染物排放量仍然巨大，減排任務(wù)非常艱巨。近日出現(xiàn)的長時間、大范圍霧霾天氣，折射出進一步推進減排工作的必要性和迫切性。
面對更加復(fù)雜、嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，有效運用“十一五”以及“十二五”前兩年的成功經(jīng)驗，迎難而上，化挑戰(zhàn)為機遇，大力推進污染減排，成為當(dāng)務(wù)之急。
“十一五”污染減排在艱難中起步，一年一大步，走過了不平凡的歷程
“十一五”污染減排任務(wù)超額完成，是環(huán)境保護的一大亮點。
進入21世紀(jì)，我國經(jīng)濟社會已經(jīng)不能承受污染之重。改革開放30年，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境矛盾日趨尖銳。不進行污染減排，環(huán)境容納不下，社會承受不起，經(jīng)濟發(fā)展難以持續(xù)，現(xiàn)代化進程將會嚴(yán)重受阻。
為此，我國在制訂國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃時，明確將污染減排列為約束性指標(biāo)，要求化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量在2005年基礎(chǔ)上分別減少10％。
在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府和國務(wù)院有關(guān)部門層層落實減排任務(wù)，強化目標(biāo)責(zé)任考核，加大工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排力度，最終超額完成了減排任務(wù)，在波瀾壯闊的環(huán)保史上書寫了精彩的一頁。
2006年是起步之年。減排工作先從層層落實政府責(zé)任入手。經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，原國家環(huán)保總局代表國務(wù)院分別與各省級人民政府和6家電力集團公司簽訂了減排目標(biāo)責(zé)任書。各省(自治區(qū)、直轄市)也將減排指標(biāo)分解落實到地市和重點排污單位。
盡管各方積極努力，但是由于增長方式粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，對減排重要性和艱巨性認(rèn)識不足等原因，2006年二氧化硫和化學(xué)需氧量排放量分別比2005年增長1.8％和1.2％。
2007年，國務(wù)院對節(jié)能減排作出一系列重大部署，力度前所未有。4月，成立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，溫家寶總理親自任組長；5月，印發(fā)《節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出45條具體工作安排；7月，下發(fā)節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核辦法。原國家環(huán)保總局明確了“橫縱兩條線”全方位管理路線圖，為推進減排提供了體制、制度、技術(shù)和措施保障。
在各方共同努力下，2007年，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量首次“雙下降”，實現(xiàn)了重大突破。
2008年，國際金融危機暴發(fā)，減排形勢復(fù)雜多變。關(guān)鍵時刻，國務(wù)院繼續(xù)明確節(jié)能減排工作安排。環(huán)境保護部發(fā)布各地污染減排考核結(jié)果，對問題突出的部分地區(qū)和企業(yè)作出暫停建設(shè)項目環(huán)評、責(zé)令限期整改或經(jīng)濟處罰的決定。地方政府采取多種責(zé)任追究手段，有力推動減排工作深入開展。
當(dāng)年，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量首次實現(xiàn)任務(wù)完成進度趕上時間進度。
2009年是沖刺之年。各地區(qū)、各部門緊緊抓住金融危機帶來的調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重要戰(zhàn)略機遇，堅持減排工作目標(biāo)不變、標(biāo)準(zhǔn)不降、力度不減原則，完善政策機制，強化責(zé)任考核，加強綜合協(xié)調(diào)，推行全過程控制。兩項指標(biāo)繼續(xù)保持持續(xù)下降勢頭，二氧化硫提前一年完成“十一五”任務(wù)。
2010年，我國經(jīng)濟進入恢復(fù)性增長期，資源型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量過快增長，一些脫硫建設(shè)改造工程進展緩慢，減排工作面臨新的壓力和困難。黨中央、國務(wù)院及時召開全國節(jié)能減排電視電話會議，印發(fā)《關(guān)于進一步加大工作力度確保實現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)的通知》，提出更嚴(yán)格要求和強有力的政策保障措施。
各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實，對減排工作再分解、再落實，對存在問題的地區(qū)和企業(yè)及時嚴(yán)肅處理，確保責(zé)任到位、措施到位、考核到位，最終實現(xiàn)了“十一五”減排任務(wù)超額完成。
“十一五”減排取得的經(jīng)驗和啟示，應(yīng)在下一步工作中借鑒與推廣
各級各部門在完成“十一五”減排任務(wù)的同時，積累了許多先進經(jīng)驗與成功模式。
黨中央、國務(wù)院和各級地方黨委、政府高度重視污染減排。國務(wù)院將總量指標(biāo)科學(xué)分配到全國各省(自治區(qū)、直轄市)和國家重點企業(yè)。各地又層層分解到市縣和地方重點企業(yè)，將減排責(zé)任明確到各地和各單位。環(huán)境保護部把污染減排作為中心工作來抓，嚴(yán)格落實環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，大力推進污染防治。
考核問責(zé)推進減排工作開展。國家發(fā)布“十一五”污染減排考核辦法，核心就是問責(zé)。“十一五”期間，環(huán)境保護部先后對14個城市和企業(yè)集團實施環(huán)評限批，公開通報、督辦、處罰企業(yè)100多家。
各省市紛紛出臺減排問責(zé)辦法。貴州省規(guī)定，對城市污水處理設(shè)施建設(shè)進度嚴(yán)重落后的市(州、縣)政府領(lǐng)導(dǎo)進行誡勉談話。廣西壯族自治區(qū)對未按計劃完成城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)的47位市(縣)政府，向全區(qū)發(fā)出通報。
積極完善相關(guān)法規(guī)政策。新修訂的《水污染防治法》加大了對違法行為的處罰力度，超標(biāo)排放行為越嚴(yán)重，造成的損失越大，受罰就越多，上不封頂。各地紛紛通過健全法律制度來加強污染防治。
實施水體污染控制與治理等科技重大專項，為減排提供技術(shù)支撐。組織開展第一次全國污染源普查，基本查實了全國主要污染物排放量，摸清了污染源流域、區(qū)域和行業(yè)特征。
制度保障確保減排持續(xù)推進。環(huán)境保護部制定了減排考核、統(tǒng)計、監(jiān)測、核查、調(diào)度、直報、備案、信息公開、預(yù)警9項制度。相繼出臺《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法》、《主要污染物總量減排核算細(xì)則》等，規(guī)范減排核查核算工作。
同時，環(huán)保投入占GDP的比重由“十五”末的0.5％上升到“十一五”末的1％左右，環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察硬件能力大幅度提高。
從決策源頭控制污染源。環(huán)保部門提高環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格實行環(huán)評，把牢控制閘。2007年初，原國家環(huán)保總局通報投資1123億元的82個嚴(yán)重違反環(huán)評和“三同時”制度的鋼鐵、電力、冶金等項目，啟動“區(qū)域限批”措施，遏制高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)迅速擴張。
2009年10月，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》實施。環(huán)境保護部實行規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動，將區(qū)域規(guī)劃環(huán)評作為受理審批區(qū)域內(nèi)高耗能、高污染項目環(huán)評文件的前提。通過規(guī)劃環(huán)評，各地優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，提升了發(fā)展質(zhì)量。
工程減排發(fā)揮了重要作用。各地加大投入，出臺支持政策，拓寬融資渠道，探索營建模式，大力推進工程減排。“十一五”期間，全國新增污水日處理能力4500萬噸，形成化學(xué)需氧量削減能力300萬噸；投運燃煤電廠脫硫機組4.01億千瓦，形成削減二氧化硫能力590萬噸。
大力推動結(jié)構(gòu)減排。我國工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重化型，減排潛力很大。通過減排倒逼機制，各地紛紛采取“上大壓小”、減量置換、限期淘汰等措施，促使能耗大、排放高的企業(yè)退出市場。如河北省大力實施“雙三十”示范工程，下大力氣淘汰落后產(chǎn)能。山西省全力推進煤炭業(yè)整合重組，啟動焦化、冶金等行業(yè)兼并重組，以結(jié)構(gòu)調(diào)整促減排。
提高環(huán)境監(jiān)管能力，鞏固減排成果。環(huán)保部門連續(xù)多年開展專項行動，向環(huán)境違法行為發(fā)起凌厲攻勢，執(zhí)法力度與規(guī)模空前。各地對2008年7月以來開工建設(shè)或投運的項目、造紙行業(yè)進行了專項執(zhí)法檢查，對未批先建項目等依法責(zé)令其停止建設(shè)或生產(chǎn)，限期整改。
完善市場調(diào)節(jié)機制。對造紙、皮革、化工等重點行業(yè)實施更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，出臺脫硫電價政策并嚴(yán)格執(zhí)行，二氧化硫排污收費標(biāo)準(zhǔn)翻番，城市污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)基本達到0.8元/噸等。
從2007年開始，環(huán)保部門聯(lián)合金融、保險、證券等部門構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟政策體系。2008年，環(huán)境保護部發(fā)布第一批“高污染、高環(huán)境風(fēng)險”產(chǎn)品名錄，向財政部、國家稅務(wù)總局建議取消39種產(chǎn)品的出口退稅和加工貿(mào)易。目前，以綠色信貸、綠色保險、綠色證券為核心的環(huán)境經(jīng)濟政策體系已基本成型。
無疑，這些行之有效的經(jīng)驗與模式，值得我們在下一步的減排工作中借鑒與推廣。
以生態(tài)文明建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以建設(shè)美麗中國為目標(biāo)指向，切實推動“十二五”減排
“十二五”期間，主要污染物減排再次被列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展約束性指標(biāo)。到2015年，全國化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量各減少8％，氨氮和氮氧化物排放量各減少10％。
“‘十二五’治污減排指標(biāo)由二氧化硫、化學(xué)需氧量兩項，增加氮氧化物、氨氮成為4項，在消化增量的同時，持續(xù)削減污染存量，任務(wù)越來越艱巨。”環(huán)境保護部部長周生賢如是說。
在全面建成小康社會關(guān)鍵時期，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快和消費結(jié)構(gòu)持續(xù)升級，資源環(huán)境約束日趨強化，減排形勢依然嚴(yán)峻。“十二五”頭兩年減排工作困難重重，充分說明了這一點。
2011年是“十二五”開局之年，目標(biāo)完成進度滯后，結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢，氮氧化物排放量不降反升，沒有完成年初預(yù)定目標(biāo)。2012年，重壓之下，各地區(qū)、各部門按照中央部署和要求，采取了強化目標(biāo)責(zé)任、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實施重點工程等一系列政策措施，最終完成了年度目標(biāo)任務(wù)，氮氧化物減排首次出現(xiàn)拐點。
雖然形勢有所好轉(zhuǎn)，但是下一步減排工作任務(wù)仍然艱巨。與2012年相比，2013年化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量要分別減少2％，氨氮排放量減少2.5％，氮氧化物排放量減少3％。污染減排正處于關(guān)鍵時期，如逆水行舟，不進則退，容不得我們有一絲一毫的松懈和麻痹，必須開動腦筋，攻堅克難。
當(dāng)前，各級各部門應(yīng)進一步增強推進生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任感和緊迫感，下更大決心，用更大氣力，加快推進污染減排，確保完成今年和“十二五”減排任務(wù)。尤其是堅持主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，建立責(zé)任明確、分工協(xié)調(diào)、一級抓一級、層層抓落實的減排工作體系。
全國環(huán)保系統(tǒng)應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以建設(shè)美麗中國為目標(biāo)指向，切實推動污染減排，積極探索在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展的環(huán)境保護新道路。進一步強化減排目標(biāo)責(zé)任制。認(rèn)真落實減排考核辦法，嚴(yán)格考核各地年度總量減排目標(biāo)完成情況，并提交干部主管部門，作為干部人事任免重要參考依據(jù)。
加強源頭控制，推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，加快淘汰落后產(chǎn)能。嚴(yán)格執(zhí)行污染物總量指標(biāo)前置管理規(guī)定，研究出臺《建設(shè)項目主要污染物排放總量指標(biāo)管理辦法》，分地區(qū)、分階段在全國推行總量指標(biāo)預(yù)算管理制度。
繼續(xù)推進工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排。著力抓好電力、鋼鐵、造紙、印染等行業(yè)污染物排放總量控制，指導(dǎo)督促各地編制年度減排計劃，大力實施“六廠(場)一車”重點減排項目，加大減排統(tǒng)計監(jiān)測考核體系建設(shè)力度。
完善有利于減排的環(huán)境經(jīng)濟政策。積極完善和落實好脫硫脫硝電價政策，抓緊出臺《推進主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點工作指導(dǎo)意見》，推動建立國家排污權(quán)交易中心。
提高減排保障水平。大力推進環(huán)境監(jiān)管能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，著力提高污染源監(jiān)測、機動車污染監(jiān)控、農(nóng)業(yè)源污染檢測和減排管理能力。實施國家第四階段機動車排放標(biāo)準(zhǔn)，強化車用燃油環(huán)保指標(biāo)監(jiān)管。
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